教室外的公民課

「闌尾」為何割不掉?–「公投法」細節中的魔鬼

文/周威同(台東女中公民與社會科教師)

三一八學運不久前剛滿一週年,新聞報導提到:「四一○還權於民工作小組」重返立法院,呼籲「補正公投法,修改選罷法」,並號召民眾穿白上衣、包圍立法院,集體排出「人民作主」字樣。

恭旻對這則報導感到好奇,因為她記得國中的公民課曾提到《中華民國憲法》規定人民有選舉、罷免、創制、複決等四項政治參與權,而制訂《公民投票法》的目的,就是要落實憲法直接民主的精神,既然已經有《公民投票法》,為什麼還要「補正」呢?

於是,今天的公民課,她決定好好地把這個疑問搞清楚。

巧的是,公民老師一進教室,正好引用「島國前進」發起人黃國昌的發言:「面對代議民主失靈,希望立法院可透過修法,把憲法賦予人民的公投、罷免權還給人民,讓人民除了體制外的運動,也能透過體制內的權利進行對抗。」

「聽起來好刺激喔!」恭旻心裡想,青少年聽到「對抗」這兩個字,總是會莫名其妙地興奮起來。

「為什麼人民要對抗呢?」他馬上問老師。

「對抗、反抗都是挑戰既有的權威和價值,那是成為一個獨立自主的個人必須經歷的過程。」老師言簡意賅地回答。

「不過,這裡的對抗,又有另一個層次的意義。同學還記得我們之前所提到的民主理論的演進嗎?目前,世界各個民主國家所實施的政治制度都是代議政治,而代議政治的最大問題,就是人民只投一次票、就被政治人物控制好幾年。對於公共政策和法律,人民根本沒有過問的機會。因為參與不足,久而久之,人民就會產生政治冷漠,甚至最後連投票都懶得去。這樣好嗎?」老師反問同學。

「不好,因為人民不關心政治的結果,就是被一群糟糕的人所統治!」恭旻突然冒出這句話,讓公民老師感到有點訝異。

「沒錯,因此當代的民主理論,才會提倡『審議民主』和『參與民主』兩種模式,來彌補代議政治的缺陷。但是,問題又來了。」

「老師,我知道啦,就算人民討論得很熱絡、審議得再多再好再有道理,再怎麼積極參與,就算你忍無可忍走上街頭,政府還是可以不理你啊!」平常很少發言的順閔,突然連珠砲地講了一堆。

順著順閔的話,老師接著說:「所以囉,人民必須要有『體制內』的武器,才能夠對抗政府和政治人物,那就是……….」

恭旻恍然大悟地說:「公民投票法!」

「沒錯,公民投票的正當性基礎,就是主權在民原則。公投法第一條就是『依據憲法主權在民之原則,為確保國民直接民權之行使。』議會雖然有制訂法律的權限,但如果議會只是狹隘地牟取政黨或個人利益,不能夠為人民的權益把關時,我們必須設計一套制度來防止議會失靈,或者說,是人民對立法機關的制衡,用直接民主來彌補間接民主的不足。」

「那麼,《公民投票法》有什麼問題嗎?為什麼需要補正呢?」恭旻繼續追問。

「來,老師先給你們看個統計資料,這是台灣實施公投法之後,舉辦過的六次公投,你們有沒有發現什麼奇怪的地方?」

日期事由同意(%)不同意(%)投票率(%)結果
2004.3.20總統選舉「強化國防」公投91.808.2045.17否決
2004.3.20總統選舉「對等談判」公投92.057.9545.12否決
2008.1.12立委選舉「討黨產」公投91.468.5426.34否決
2008.1.12立委選舉「反貪腐」公投58.1741.8326.08否決
2008.3.22總統選舉「台灣入聯」公投94.015.9935.82否決
2008.3.22總統選舉「務實反聯」公投87.2712.7335.74否決

「有啊!同意的比率都過半,有些甚至高達九成的同意,那為什麼會被否決呢?」順閔疑惑地問。

「這就是公投法詭異的地方!公投法第三十條規定『投票率』及『有效同意票』兩者必須同時過半的超高門檻。換句話說,那些沒有去投票的民眾意見,只是單純地不表態而已,但目前的計算方式,卻將那些不投票的部分自動納入『否決』」。即使這六次全國性公投和大選合辦,但是投票率未超過五成,雖同意票都遠高於不同意,結果視仍被為『否決』。」

「這真的是一件超詭異的事耶,難道沒有人發現嗎?」恭旻有點生氣地說。

「魔鬼總是藏在細節中!表面上我們擁有公投的權利,實際上有許多不合理的規定阻止我們提出公投案。例如,必須有千分之五以上的選舉人(大約九萬人)提案,才能進行連署;而連署人數更必須達選舉人數5%的以上(約九十萬人),比總統選舉連署門檻(選舉人數的1.5%)還高。此外,行政院還設立「公投審議委員會」,表面上是審查提案與連署的書面資料,實際卻是干涉人民的直接民權。最後,就是公投的適用範圍太狹隘,例如與中國簽訂「服務業貿易協定」這種高度爭議或影響人民重大權益之事項,竟然不能成為公民投票的內容。

「老師,如果按照你所說的,當立法院降低公民投票的門檻後,人民會不會動輒提出公投案,而付出龐大的社會成本呢?」順閔若有所思地提問。

「這是反對公民投票制度最主要的理由,認為代議政治才是民主的常態,人民選出代表制定法律,已經具備正當性,況且並非人人對於參與公共事務都具有高度的興趣。特別是現代的公共政策和法律的發展愈來愈專業化,公投制度非常容易淪為民粹主義。

但是,這種主張是從精英理論出發,認為政治應該要交給代議士(精英)是比較妥當的,其論證的基礎不但十分薄弱並欠缺說服力。就像我們前面所提到的,就是因為議會的怠惰與立法品質低落,我們才需要公投制度來解決問題。依據經驗研究,有公投制度的國家,其提案連署以至投票的限制都比台灣來得少。

總之,台灣的民主政治發展所面臨的最大挑戰,就是代議民主失靈,這幾年來的社會運動、抗爭事件不斷,就代表人民對政府和議會的信心喪失殆盡,才會走上街頭、尋求體制外的管道來引起輿論的關注與同情,反而耗費更多的社會成本。我們確迫地需要一部完善的《公民投票法》來深化台灣的民主發展,唯有內容公開、過程透明、以及討論多元的情況下,政府的決策在全民監督下才能更為周延與具有正當性。

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