人權, 社運發電機

【聲明】當法治國遇上病毒:勿濫用概括條款,防疫與民主才能共存

文/台灣人權促進會

3月16日,多個縣市政府及行政院接連發布了旅遊禁令,禁止高中以下師生出國旅行;同一天,中央流行疫情指揮中心也決定,「非必要」前往第三級警示的國人,其回國的檢疫、隔離,除不得領取補償外、還需加徵必要費用;昨(17)日,疫情指揮中心更表示,將公布上述回國確診個案「姓名」。這些防疫措施帶來了諸多法治、人權上的爭議。

我國的防疫措施受到國際肯定的同時,為了不讓辛苦的第一線工作者面臨違法執勤的法律風險,避免陷其於不義,台權會強調,「依法行政原則」、「法律保留」、「授權明確性原則」、「比例原則」等法治國原則,在緊急時刻更應該謹守。這些原則是避免政府權力恣意擴張的基礎,也是民主國家防疫措施的根本。

特定族群的旅行禁令:法律依據與必要性不明

疫情至今,共有兩次發布旅遊禁令的事件,一次是針對「醫事人員」,一次則是本次針對縣市政府及行政院發布「禁止高中以下師生」出國的狀況。而無論是禁止「醫事人員」或「高中以下師生」出國,皆屬大規模限制憲法第10條所保障人民遷徙自由的手段。這類高度限制人民基本權的措施,理應在法律上有明確的使用時機,並說明採取相關手段所欲保障的法律利益為何。

但無論是縣市政府或行政院,在這兩次公布旅遊禁令的過程中,法治國家中最基本的「依法行政原則」和「法律保留原則」卻都顯遭輕忽。具體來說,主要爭議是:(1)這些禁止措施的法律性質究竟為何,是行政命令、一般處分、行政指導或其他行政行為?(2)禁止措施的制定與施行,是否符合正當法律程序(Due Process)的要求?(3)其法源依據為何?

到目前為止,這些問題的答案都仍不明確。特別是台北市、新北市、桃園市、台中市等有發布禁令的地方政府,在過去幾天,都不曾見到任何首長出面回答過上述疑問的任何一題。

甫立法施行的《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》(下稱《紓困條例》),則成為行政院本次援引的法律依據。該法第7條,授權疫情指揮中心為了防疫,得為「必要」措施,成為本次行政院發布旅行禁令的依據。然而,無論是前次禁令依據的《傳染病防治法》第7條,或本次禁令依據的《紓困條例》第7條,立法院在授予行政機關裁量時,都欠缺對「必要」的進一步定義與監督。導致指揮層級只要張著防疫大旗,所有措施就彷彿都有了不言而喻的必要性。

對此,我們認為,針對特定族群的無條件旅行禁令這樣的手段,與防止疫情擴散之間是否有明確因果關聯?這些作為能否通過「比例原則」的檢驗?人民有對應的救濟程序嗎?都必須在法制面上被再次檢討。甚至僅憑《紓困條例》第7條不清不楚的條文,是否就賦予了疫情指揮中心發布這種禁令的權限,也都大有憲法上的疑義。

其實類似的限制出境手段,無論是在刑事訴訟法或行政執行法中,都遠比當前的防疫相關規範明確許多。而在當前的狀態下,疫情指揮中心若能依警示等級、同時出國人數總額限制(尤其醫護人員部份),或是「例外可准許」的類型做區分等,應都能更細緻、明確、也更合乎比例原則地去執行這個政策。

執意公布姓名:恐不符比例原則

「必要性」不明的問題,也發生在「非必要」前往第三級警示國家旅行,且最後「確診」的個案上。根據疫情指揮中心的說法,人民未來如符合上述要件,將會公布其姓名。指揮中心宣稱此項決定的法律依據為《紓困條例》第8條。

根據《紓困條例》第8條第2項,指揮中心的確可以公布確診人民的「個人資料」。參酌《紓困條例》的立法理由,這個限制人民隱私權的立法,所設想的情境,是疫情指揮中心為有效防治及避免疫情擴散,可決定公布個案行經路線等。而即使是公布其他類型個資,如姓名,也應確保所公布的資料,能避免疫情擴散,且選擇傷害最小的方式為之。

遺憾的是,無論是《紓困條例》第8條或指揮中心,至今都欠缺對何謂「必要的」個資公布措施,有更細緻的說明。甚至對何謂「非必要」的旅行,至今也仍不明確。人民出國旅行本就目的繁多,並不全是娛樂,且當前多數國家已皆屬第三級警示國家,個人又要如何知道其到第三級警示國的旅行,究竟是否會被疫情指揮中心歸為「非必要」?回國後萬一不幸確診,又是否會被公布姓名,成為眾矢之的?

疫情指揮中心表示,公布姓名既是為了懲罰「明知故犯」的人,也是為了疫調所需。但我們認為,除了疫調、公布姓名、避免疫情擴散三者的關係需被進一步釐清外,殺雞儆猴的後果,恐怕只是帶來大眾對病患的歧視,影響人民多項基本權保護,甚至導致疫情被蓄意隱匿,反而造成防疫破口。這應不是當初立法者的期待,也非指揮中心及多數國民所樂見的結果。

消失的法務部:防疫措施的法律爭議誰來解?

除了前述措施外,疫情指揮中心在這段期間尚有諸多決策,我們認為都存在合法性、必要性不明,或執法過當,從而有侵犯人權的問題。

例如本次還有關加徵費用的決定,在前述「非必要」旅行的意義不明的狀況下,恐有恣意剝奪憲法第15條保障的人民財產權的疑慮;或者在過去這段期間,所採行的一連串電子監控措施,我們也認為存在資料流向不明、合法性不明的問題;甚至在日前,藥師在眾目睽睽下向婦人下跪,從而導致指揮中心及台北地檢署都表示將從嚴偵辦的事件,我們也必須自問,法律責任的構成要件,難道可以隨政治壓力而隨意調整嗎?檢察官若恣意起訴,豈非只是將維護司法正義的責任,悉數轉嫁給法院嗎? ,

事實上,若要追究各項有問題的防疫措施,法務部恐難辭其咎。在這段期間,理應執掌綜合研議法規,並提供行政院相關部會法律諮詢的法務部,除反覆強調會從嚴執法外,始終未曾見其就法學專業的角度出發,提供疫情指揮中心何謂民主、法治國家的法律意見。疫情指揮中心在諸多防疫措施上造成的法律爭議,法務部的怠忽職守,恐怕是最大的原因之一。

完善法治環境,才是民主國家長遠抗疫的正軌

台權會是長期關注台灣民主社會的法治與人權保障的人權組織。我們認為,防治傳染病固然需要緊急應變的能力,但既是民主法治國家,政府選擇防疫措施時,就必須去正視人性尊嚴與人權、遵守法治國家的基本原則,並提供適當的救濟途徑,而非在限制權利的手段上持續滑坡。

台權會在過去已多次提醒,防疫措施需要人民與政府間的互信配合。在民主國家,法律依據和理由不明的權利限制,容易導致人民對政府不信任。若因此造成防疫破口,恐更非主政者事後可以解決。

這次的疫情將是長期抗戰,因此我們建議,疫情指揮中心除公共衛生、經濟、資訊專業外,也應儘速整合政府跨部會的法律專業,以確認各防疫措施是否有法律授權不足甚至違法的疑慮,並儘速明確化當前及未來防疫措施的法律性質、使用時機和救濟途徑。

此外,防疫措施的擬定,也應在有限的時間內,儘量事前徵詢受影響的利害關係人,避免「從上而下」的直覺判斷或仰賴片面資訊決策,以免貿然宣佈後遭質疑,最終左支右絀,徒損公信力。

我們應有人權大國的自信,在法治與民主的基礎上繼續堅定抗疫。