文／環境法律人協會
環境法律人協會（EJA）今日7/17於立法院召開記者會，針對環評總體檢之成果重點進行說明。歷時一年多完成「環評制度總體檢」專案，歷經指認關鍵議題、形塑制度解方及可行性評估三個階段，透過412份有效問卷、4場公民咖啡館、4場公民對談及5場跨領域專家學者會議，共計14場會議、474人次參與，廣泛蒐集中央與地方主管機關、目的事業主管機關、開發單位、顧問公司、公民團體及專家學者等多元觀點，並邀集超過80人次跨領域專家學者，涵蓋法律、環境工程、土地規劃與管理、自然資源管理、生物多樣性、海洋、交通、政治學、文化及原住民族等專業，共同完成《環境影響評估制度精進措施》，提出我國環評制度改革建議。
近年重大公共建設、能源開發及產業開發爭議頻仍，不少案件在環評程序中引發重大爭議，甚至走上行政訴訟。環評制度總體檢研究發現，環評爭議並非始於環評審查，而是從政策形成、開發規劃、土地利用、環評到開發許可等不同階段逐步累積。因此，環評制度改革除檢討審查程序本身外，更應強化各階段制度銜接、跨機關協作及公共參與。環評應建立在充分風險評估的基礎上，成為社會共同思考「是否開發、如何開發、在哪裡開發」的重要平台，並透過替代方案的評估與討論，讓不同公共利益得以充分衡量，使重大開發決策建立在更完整的資訊與公共對話之上，進行風險管理。法律人追求的不只是打贏每一場訴訟，而是透過制度改革，讓下一場原本會發生的爭議，不必再發生。
環評制度精進改革重點說明
環境法律人協會常務理事暨環評總體檢計畫主持人張譽尹律師指出，環評總體檢歷經長時間之制度盤點、案例分析與跨界研議，針對我國環境影響評估制度長年存在之爭議與缺失，提出下面的具體改革方向，期能作為未來《環境影響評估法》修法及子法配套之政策參考。以下逐項說明：
一、應環評認定標準，操作方法更精緻
現行認定標準之判斷基準呈現一刀切的情況，細緻不足，導致實務認定爭議。本計畫建議精緻化各類開發行為之量體、環境敏感度、選址等項目，將篩選機制提前並建議增加個案判斷補遺機制，使認定基準及環評程序能更細緻貼近環境個案現況。
二、目的事業主管機關，內部執行小環評
建議於各目的事業主管機關內部建立初步環境考量機制（小環評），使開發計畫在進入正式環評程序前，即能及早篩選並排除高風險項目，並增強目的事業主管機關規劃開發案的環境意識。
三、環評審查效力，拘束開發許可
環評審查結論應具有實質拘束力，作為後續各項開發許可核發之前提要件，避免環評與開發許可脫鉤，形成「環評歸環評、開發歸開發」或是「停工不停產」之制度漏洞。
四、二階環評整併為一階環評，一律進行範疇界定
長期而言，建議廢除現行二階環評制度，一律進行範疇界定（Scoping），邀請在地居民、相關機關共同參與，透過前端凝聚個案環評範疇的明確共識，不僅強化後續審查程序效率，減少後續爭點歧異所造成的溝通成本，同時確保審查廣度與深度不因程序簡化而打折扣。
五、開發案從可行性規劃階段，及早開放公民參與，減少衝突
公民參與應提前至開發計畫選址及可行性規劃階段即予導入，讓在地居民與利害關係人及早表達意見，從源頭化解對立，減少後端審查及爭訟成本。
六、替代方案必須實質提出並審查，不是點綴
替代方案分析長期淪為書件形式要件。本計畫建議替代方案應由開發單位至少提出一項可行場址替代方案，與主方案實質比較，並經審查委員會確實審查，而非僅作為書件之點綴內容。
七、AI智慧環評
建議引入人工智慧輔助工具，協助進行環境資料蒐集、影響預測與書件審查，提升審查效率與科學基礎，減少人為疏漏。
八、環評顧問公司可專業獨立安心執行環境調查及提出環評書件
應建立制度性保障，使環評顧問公司得以專業自主、免於不當干預之方式進行環境調查並提出書件，強化環評書件之公信力。
九、環評委員由遴選委員會選出，專家比例提高，權能相符、專業到位
建議改革環評委員產生機制，設立遴選委員會，並提高專家學者比例，降低機關代表比例，使委員之專業能力與其審查權責相符。
十、老舊環評應有充分完整的退場機制
對於核准已久、長期未開發或環境條件已顯著變遷之老舊環評案，應建立明確之退場機制，避免舊有環評結論持續拘束已不合時宜之開發行為。
十一、充實政策環評規範，發揮指引個案環評功能
政策環評應予制度化、規範化，使其能於上位政策階段即納入環境考量，並對後續個案環評發揮實質指引功能，達到源頭治理之效果。
環境法律人協會強調，環評總體檢計畫係以各界深度訪談溝通交流為基礎，期盼透過本次成果發表，讓各界了解環評制度長期以來之結構性問題，進一步推動修法，使我國環境影響評估制度更能發揮把關國土保育與永續發展之功能。
（附：環評總體檢報告書出處，輸入「環境影響評估總體檢專案計畫」，即可下載成果報告。）
強化科學調查方法與資源配置，提升考古調查品質
具有環評委員經驗之國立成功大學考古學研究所劉益昌教授表示，對於環評總體檢報告提出的制度檢討與改革方案，原則上均表認同。歷年來，環評委員多次提出修正《環境影響評估法》的期待，本次報告則進一步彙整並提出較為完整的改革建言。
在文化影響評估方面，劉益昌指出，臺灣社會具有多元文化脈絡，尤其應重視對南島民族體系下臺灣原住民族社會與文化的理解。現行環評對於考古遺址的調查仍有不足，由於多數遺址埋藏於地層之中，地表可視性低，調查難度也較其他環境項目更高。目前受限於經費與調查條件，環評中的考古調查多以地表踏查，或查詢過去學者所登錄的遺址資料為主，往往難以充分掌握地下遺址的實際分布與保存狀況。未來應進一步精進考古調查方法與資源配置，使文化資產風險能在開發決策過程中獲得更完整的辨識與評估。
以風險行政的要素重新檢視台灣環評法的制度設計
國立政治大學法學院教授傅玲靜分享，環評是我國環境保護的重要制度，但同時也引發許多爭議。本環評總體檢報告在環評法施行滿30年時，重新檢視我國環評法的規範面及實務運作面，其中不乏運用了風險行政要素（風險評估、風險管理、風險溝通），對於環評法提出若干觀察及建議。對於環境法律人協會及社會各界投入的心血及產出的成果，不僅應予高度肯定，同時也更加反映各方對於環評制度改革的期待。
風險評估、風險管理及風險溝通已被認為是現代風險行政中的三大要素，由學術理論的角度，嚴謹地說來，在風險評估的層面，環評是運用科學技術調查、預測、分析及評定環境因開發行為或政府政策可能受到的影響及其程度。在風險管理的層面，則是在科學技術評估環境可能受影響的基礎上，須進一步決定採行的措施，例如是否須調整開發行為或政府政策的內容，或是否須配合採行得以減緩環境影響的必要措施，當然可能的結果也包括不進行開發或不採行相關決策。
而在風險管理的決策層面，理論上須考慮並衡量的因素是多元、複雜交錯的，不應將單一特定的利益列為絕對優先，如此才符合管理的本質，因此學理上即有整合性管理的概念。而無論是風險評估或風險管理，都涉及風險溝通。當運用科學技術進行風險評估時，與在地居民、不同利益之團體或人民、學者專家等人進行對話，有助於蒐集完整的資訊，填補科學知識的不足。而在整合各方利益進行風險管理為決策時，透過與各界的對話，更有助於形成共識，有利於後續開發行為或政策的推動。
必須強調者，我國環評法規定在環評程序中應評估的，是廣義的環境影響，涵蓋生活環境、自然環境、社會環境，及經濟、文化、生態可能受到的影響（環評法第4條第2款），亦即不限於單純的自然及生態面向的環境。此外環評法亦規定由開發單位編製並送審查的環評書件，無論是環說書（一階環評）或評估書初稿（二階環評），內容應包括綜合的環境管理計畫，行政機關即是針對開發單位提出的環評書件進行審查，及後續的追蹤考核。
如將上述內容整合觀察，就可以看出環評主管機關與目的事業主管機關的分工及公民參與的正當程序等受外界重視的議題，理論上應如何重新與風險評估、風險管理及風險溝通相互扣合，當然也可以看出目前環評法在制度設計上與風險行政三要素脫鉤的情形。依目前環評法的規範設計，廣義的環評面向涉及我國行政機關的職權區分，並非僅限於環境部的職掌，尚包括農業部、海委會、文化部、內政部等其他部會的權限。而應整合各種評估結果，並衡量各方利益，作成最後審查決定，認定是否得許可開發者，亦非環境部的權限。面對環評法在規範面向上角色及權責錯置的制度設計，本報告回應了社會各界向來的訴求，提出應如何強化環評委員會中委員專業背景多元化的具體建議，同時亦對於強化目的事業主管機關在環評程序中的角色及功能，提出建言。此外，環評法對於公民參與正當程序的不足（無論是風險評估或風險管理的層次），更是外界檢討的重點，本報告亦由及早公民參與的角度，對於風險溝通的程序設計有所建言。
這些建議在短期內固然有其意義，也回應了現實上的迫切需求；但長遠而言，在既有角色及權責已錯置的環評法上再進行修正，從學理的角度看來，實有可能使我國環評更加偏離制度的本質，規範設計可能更加錯亂。
我國的環評法制最終仍應回歸區分風險評估及風險管理的本質，使環境主管機關承擔的任務為對於自然環境進行專業的風險評估，供開發行為之目的事業主管機關審酌，最後應由目的事業主管機關承擔審酌各種風險評估及各方利益，進行整合性衡量之後，作成風險管理決定的權責，且應對於作成的決定附說理的義務，並應受到外界的檢視，乃至於司法的審查。而公民參與的機制亦可針對風險評估及風險管理的分軌，有更明確的程序設計。
本報告最後亦呼籲未來在中長期階段，環評法制應朝此方向進行根本的修正。在此回歸本質的制度設計下，環境主管機關的專業風險評估本身並不發生否決開發行為的效力，對於開發行為的准、駁、或附加附款，皆應由目的事業主管機關作為管理決策者承擔其應有的責任，如此才能夠使各行政機關依其專業職掌各司其職，並負其責任，而不致發生越俎代庖、角色錯亂的制度性錯誤，此亦為我國環評法終能回到風險行政本質的正途。
強化機關合作，落實權責相符，推動穩健改革
從權力分立的觀點而言，行政機關所作成的行政決定，原則上應由作成決定的機關承擔法律責任，並接受司法審查。行政權既享有依法作成決策的權限，自應負擔相應的法律責任。若真正掌握政策方向與開發決策的機關，卻無須為其決策負責，反而將承擔司法審查的責任，轉嫁給其他機關或環評委員，不僅違反權責一致原則，更可能形成使真正理應判斷是否核發開發許可的目的事業主管機關，作為隱身的決策者，得以迴避其應負的法律責任與司法審查。
因此，不同機關應依其法定職掌，各自對其專業判斷與行政決定負責。涉及國土利用與開發區位，應由內政部負責，使選址及替代方案成為真正可行的政策選項；涉及文化資產及考古遺址，應由文化部依法負責；涉及水土保持、生物多樣性、農地及林地保育等事項，應由農業部依其法定職掌負責；涉及空氣、水、土壤、廢棄物污染及健康風險等環境科學事項，則應由環境部依其法定職掌進行風險評估與專業判斷。最終，依法核發開發許可的目的事業主管機關，應綜整各機關所提供的專業意見、公共利益及政策目標進行利益衡量，並明確依其主管法令作成是否核發開發許可之行政決策，並承擔相應的法律責任。
基於此，「小環評」制度的目的（於環評總體檢成果報告中稱之為「預備評議」），並非增加一項新的行政程序，而是要求目的事業主管機關從開發規劃初期即開始承擔其應有的行政責任。透過前端盤點開發政策、法令適法性及跨機關爭點，使目的事業主管機關自計畫形成階段，即依其主管法令及早思考環境因素，並主動與相關主管機關協作，而非待環評審查時，再將所有爭議交由環境主管機關或環評委員處理。
這正是現行《環境影響評估法施行細則》第11條之1所欲建立的制度精神。該條要求目的事業主管機關於收到環境影響說明書或評估書初稿後，應先釐清跨機關爭點，並就開發政策提出說明與建議，再送交環境主管機關審查；未依法辦理者，環境主管機關得敘明理由退回。其核心目的，在於透過前端跨機關協作，建立各主管機關依權責分工、共同參與決策、各自承擔責任的制度架構，使風險評估、進行利益衡量的開發決策回歸各主管機關的法定職掌，真正落實權責相符、共同治理及行政決策受司法監督的法治精神。
