文/余宜家 (台灣人權促進會秘書長)
2010年的盛夏8月，第一次走入林森南路99巷。
後來，我們才說這裡是紹興社區。
自救會討論著台大寄來的存證信，信裡寫到如果期限內（應該是3個月內）不搬遷，就要以無權佔有、拆屋還地、賠償不當得利提告。
夏天的空氣又熱又濕，主委家點線香；一開始總是對於纏繞在衣服頭髮包包揮之不去的味道困擾，現在偶爾再聞到線香，彷彿回到坐在紅塑膠板凳上的週末下午。
今天早上，一直想起那些在紹興的日子。
十幾年過去，國家人權委員會辦「適足居住權下公有財產管理與迫遷議題系統性訪查」公聽會，聽著當事人或是憤怒、或是質疑、或是平靜地陳述傷痛的經驗，真的是百感交集。
列席的機關，只有法務部回應。
這一開口，我還以為今年是2013。
努力很多，看來還有很多要努力。
以下是今天的發言稿，想了一陣到底要講什麼，因為真的很多都講超過一百次了（誇飾）。
被拆掉的是房子，但迫遷造成的傷害，只有房子、土地的喪失是看得到的，更多的是看不到的，但也同等或更重要的事情。
（照片是七號公園，今天的安森，這裡以前也有住人喔）
公聽會發言稿：非正規住居正是國際人權公約標準明確指出應該被保障的居住形式
《經濟社會文化權利國際公約》第四號一般性意見談到適足住房權時，特別強調「使用權的法律保障」。應該受保障的居住形式很多元，包括公共或私人租屋、合作住宅、租賃、自有住宅、緊急住宅，以及非正規住區，包含占有的土地。換句話說，居住權的保障不以所有權為唯一前提。不論一個人是以什麼形式居住，都應該享有一定程度的使用保障，避免遭受強迫驅逐、騷擾或其他威脅，也因為這樣，民間團體過去也建議應該翻譯成保有權。
而且，國家也有義務與受影響的個人和群體進行真誠協商，為目前缺乏保障的家庭建立法律上的保護，建立法律上的保護是重要的。
從這個角度來看，這次討論的許多案例，廣義上都可以放在非正規住居的範疇理解。台灣非正規住居的成因很多，如果真要用一個框架來談，或許可以說是社會歷史導致的居住型態，無法被當代法律保護保有權的狀態，甚至經常被簡化地看成非法占用。
台灣長期住宅政策的缺乏，是造成這個問題的重要原因之一，但它並不是全貌。
例如，眷村政策晚於 1949 年大批難民與移民來台多年；公共住宅政策長期缺席；即使到晚近社會住宅政策逐漸發展，這些非正規住居中的居民也未能被優先考慮。
我自身的經驗中，曾遇到有居民因為房屋稅籍登記，反而被認定為名下有房產，進而在住宅政策中被排除。但在當時，他正面臨拆屋還地、賠償不當得利，必然敗訴的訴訟。
因此，我們不能只把問題理解為「住宅政策不足」，更要回到居住權的核心：保有權的保障。第四號一般性意見所提醒我們的是，國家必須給予這些個人與家庭使用權的法律保護，這樣的居住事實是否能夠被制度承認，是否能夠轉化為某種穩定、不被任意剝奪的權利。
正因為如此，人權問題不能被化約成拆遷安置。
拆遷安置是後端的事情，是已經走到迫遷或搬遷程序之後才出現的處理方式。但在那之前，更重要的問題應該是：我們有沒有先評估不搬遷的可能？搬遷是例外狀態，但在台灣卻成了常態。即便是基於公共發展或都市更新所產生的搬遷需求，也必須在與當地居民充分諮詢的基礎上，詳實評估避免搬遷的替代方案。
說到底，居住權之所以重要，是因為它與人性尊嚴密切相關。
人之於空間的情感當然是其中一部分，但在過去的在地研究中，我們看到，居住地可能連結著一個人長期勞動的成果，可能承載家族的傳承，也可能是一個人、一個家庭在此發跡、建立生活的地方。這些都與個人的尊嚴、自我認同和生命歷程密不可分。
因此，居住權在某種程度上，是生存、尊嚴以及其他基本人權得以實現的物質基礎。必須從這個角度出發，我們才能理解，為什麼迫遷會帶來這麼大的傷害。
拆遷造成的損失，只有房子、土地的喪失是看得到的。但更多是看不到的，對當事人來說，生活節奏與生命安排都很可能被迫改變，工作、健康與照顧關係都可能受到直接影響。對社群、社區來說，原本透過鄰里網絡所支持的非商品化服務，例如照顧、互助、文化傳承與日常支持，都可能因此斷裂。而這些斷裂，很可能不是現有公共服務補得上的。簡單來說，有形與無形的損失，絕非一套拆遷安置計畫就能接得住。
談到基於發展的拆遷，當然有許多進入拆遷程序後應該遵守的原則，例如資訊公開、協商、補償、替代安置等。但我們常常忽略的是，更前端的問題應該是如何避免進入拆遷。聯合國人權文件也強調，強迫遷離構成對人權的嚴重侵犯，預防與制止強迫遷離，應該被視為立即且優先的義務。只有在最特殊的情況下，且已經探索所有替代辦法之後，才可能進行遷離。
進一步來說，國際人權標準也要求各國採取積極措施，逐步為目前缺乏保障的個人與社群，建立法律上的保有權保障。這也包括在制定住房、土地與金融政策時，必須進行人權影響評估，檢視政策是否會惡化既有的保有權不穩定，或導致特定群體被迫遷、流離失所。如果評估結果顯示有這樣的風險，國家就應優先考慮替代方案，或至少採取緩解措施。
還有一件事情很重要，保有權並不等於所有權。國際人權標準強調，應該保障的是各種形式的保有權。它可能是長期占有，在一定條件下，實際使用與生活事實可以成為權利的基礎；它也可能是使用權，即使沒有所有權，人們基於居住需要使用土地或房屋，也應受到法律承認與保護。它也可能是租賃，透過租金管制、租屋補貼、標準化契約與驅逐限制，讓租屋成為穩定且有保障的居住形式。即使是個人所有權，也仍然需要制度保障，避免因金融機制或法拍導致失去住所。
除此之外，也還有集體保有權的可能，例如住宅合作社、社區土地信託或混合型制度。這些制度讓土地或住宅不完全落入個別所有與市場交易的邏輯，而是透過社群共同管理，降低市場炒作風險，同時提高可負擔性與居住穩定性。
回到台灣，公有土地承租確實可以是解方之一，但不應該被視為唯一解方。實務上我們也看到，承租土地本身仍然有制度限制，例如需要先繳清五年土地使用補償金等等。我是想表達，如果把承租作為唯一工具，可能仍然無法處理非正規住居背後複雜的歷史與權利關係。
