文／婦女救援基金會
（2025/10/11）10月10日是中華民國的國慶日，賴清德總統先生發表國慶演說中提到因應台海現狀緊張，去年成立「總統府全社會防衛韌性委員會」強化軍民之間的協作能力，未來持續全面提升對各項危機的應變能力。婦女救援基金會（下稱婦援會）對於總統府提早成立總統府「全社會防衛韌性委員會」，以因應臺灣可能面臨武裝衝突或戰爭，感到肯定與支持。然而，婦援會檢視「總統府全社會防衛韌性委員會」所訂定的政策與計畫，發現五大缺乏女性視角與平等參與的政策缺口，並提出六大具有女性觀點與韌性的政策建議，以真正建立起更安全而有韌性的民主臺灣。
2025年10月10日，賴清德總統先生發表國慶演說中提到:「過去一年，透過總統府全社會防衛韌性委員會的努力，凝聚了政府與民間、中央與地方更強大的力量，並整合災防與防衛，來強化軍民之間的協作能力，我們也持續加強民力訓練、能源、醫療、資通網絡、金融等韌性，全面提升對各項危機的應變能力」。婦援會發現，目前總統府推動的「全社會防衛韌性政策」雖已建立跨部會架構，涵蓋關鍵基礎設施保護、戰略物資供應鏈、資訊安全及民防體系等領域，但在政策與計畫中缺乏性別視角，忽略了女性在危機情境下面臨的高風險。
婦援會指出女性雖然在戰爭或重大災難中承受更高風險，包括性別暴力、資源取得不均，但亦可承擔重大責任包含維持社會穩定及社區家庭生存照顧、收集相關資訊等，而戰後社會重建與復原更需仰賴女性角色。當政策中缺乏女性視角與參與，將無法完整反映不同性別在危機情境下的多樣需求及忽略女性防衛韌性力。
聯合國安理事會2000年第1325號決議明確指出，女性在預防與解決衝突以及建設和平方面扮演重要角色，該決議強調，女性的平等和充分參與對維護及促進和平與安全的努力至關重要，並呼籲各國加強女性在有關預防和解決衝突的決策層面之參與。臺灣於2005年起推動性別主流化，2011年通過消除婦女一切形式歧視(CEDAW)施行法，包括CEDAW一般性建議第35號（關於基於性別的暴力侵害婦女行為）、一般性建議第30號（女性在預防衝突、衝突及衝突後局勢中作用）和一般性建議第40號（婦女在決策系統中平等和包容性代表權，確保女性50%實質參與）。
婦援會檢視「總統府全社會防衛韌性委員會」現行政策與計畫，發現以下五項重大缺口：1.決策參與的性別比例被忽略，不符合CEDAW第40號一般性建議書；2.委員會、地方推動與執行管理階層缺乏性別意識和性別比例原則；3.防空避難所、避難收容所、救濟站設施缺乏所有相關設備的資訊、性別敏感性、維持安全秩序及性別暴力防治（GBV）視角設計；4.《臺灣全民安全指引手冊》缺乏各種處境女性需求與常見問題發生因應方式；5.國防與民防相關法令無性別觀點，難以落實《消除對婦女一切形式歧視公約》(CEDAW)施行法。
依上述性別缺口，婦援會提出以下六點具有性別觀點之全社會防衛韌性政策建議：
- 應有50%女性參與全社會防衛韌性委員會:總統府全社會防衛韌性委員會應將50%性別比例原則納入設置要點，女性參與委員會的各決策會議，確保政策能兼顧不同群體的實際需求、避免決策盲點以及提升全民對政策的信任，讓制度與現實社會的結構趨向一致，落實CEDAW的第40號一般性建議。
- 民防團隊及防空避難所、避難收容所及救濟站管理層級需有性別意識培訓及40%以上性別比例原則:民防團隊的管理階層，包括直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所所轄單位員工與村、里、鄰長、特種防護團、防護團或聯合防護團、防空避難所、避難收容所及救濟站等單位的管理者，應具備性別意識，並接受性別相關訓練課程。同時，建議具有管理層級的單位中，女性應達一定比例；為兼顧民間招募調度需求及性別比例平衡的目標，該比例應為不低於40％。
- 民防會議納入民間女性團體的經驗與觀點:國防與民防召開相關會議，每次皆應有民間女性團體參與會議，充分參與討論，從多元視角促進性別內的平等，確保性別觀點能夠納入政策討論與決策過程。
- 各種避難空間設計應有秩序與安全之機制，性別暴力防治環境與求助處置系統:防空避難所、避難收容所及救濟站空間設計應具備以下三條件：一是須有明確機制協助維護該等處所的秩序與管理，以確保秩序與安全；二是相關空間設計與管理應著重性別暴力防治，建構性別友善與安全的環境；三是必須制定性別暴力事件發生後的明確求助處置系統，確保受害者能獲得及時協助與支持。
- 《臺灣全民安全指引手冊》應納入不同處境女性使用者之需求:手冊內容應涵蓋不同處境女性在災難中可能遭遇的身心、健康與安全問題，並提供具體應對建議。
- 應針對《國防法》、《民防法》、《全民防衛動員準備法》及《全民國防教育法》修法，納入CEDAW相關規範及性別比例原則:上述四法令以及相關子法規進行修法，全面納入CEDAW相關規範，並於修法時進行性別影響評估，以符合性別主流化，性別平等理念得以制度化。
婦援會強調：性別平等已被國際研究視為是一個國家和平與安全程度的指標，性別平等程度越高，發生武裝衝突或戰爭暴力程度隨之降低。只有當政策真正看到並支持女性作為社會堅韌力量的角色，才能建立一個不遺漏任何人的、真正具備韌性的防衛體系。
婦援會呼籲:「總統府全社會防衛韌性委員會」應重視女性在武裝衝突與戰爭預防的重要性，接受婦援會提出具有性別觀點建議，落實《消除對婦女一切形式歧視公約》（CEDAW）之國際人權義務，盡速增加女性比例與邀請民間女性團體參與討論，修改政策與計畫後確實施行，實現性別平等與包容性治理，真正建立起更安全而有韌性的民主臺灣。
附件
財團法人台北市婦女救援基金會
總統府全社會防衛韌性政策建議書：性別平等是強化全社會防衛韌性的核心關鍵
2025.10.11
一、前言
目前全社會防衛韌性委員會(下稱「委員會」)雖已建立跨部會防災與應變架構，涵蓋關鍵基礎設施保護、戰略物資供應鏈、資訊安全及民防體系等領域，但在政策與計畫中缺乏性別視角。歷次委員會的討論多集中於硬體設施、指揮系統及資源調度等「技術性」層面，對於人的「社會性」與「性別化」需求，特別是那些在日常生活中就已處於相對弱勢者的處境，著墨甚少。
女性雖然在戰爭或重大災難中承受更高風險，包括性別暴力、資源取得不均，但亦可承擔維持社會穩定及社區家庭生存照顧、收集相關資訊等重大責任，而戰後社會重建與復原更需仰賴女性角色。當政策中缺乏女性視角與參與，將無法完整反映不同性別在危機情境下的多樣需求及忽略女性防衛韌性力。
台灣已通過消除婦女一切形式歧視(CEDAW)施行法，應落實遵守CEDAW相關規範，以及一般性建議第35號（防治性別暴力）、一般性建議第30號（衝突與衝突後情境）和一般性建議第40號（各級決策體系確保女性50%的實質參與）。
婦女救援基金會長期關注性別暴力防治、婦女人權保障與戰爭下女性的性別暴力議題，深切觀察到女性在危機應對與避難過程中，經常面臨安全、隱私、照護資源不足的問題，婦女救援基金會認為必須從政策設計與制度面納入性別觀點，方能確保全體人口在危機中獲得平等與安全的保障。民防不只是戰爭準備，而是生活延續與社會復原能力的提升。
因此，婦女救援基金會提出此份政策檢視與策略建議，以協助政府在推動全社會防衛韌性政策計劃時，不僅建立在一個不遺漏任何人的基礎之上，更可以符合國際人權義務與性別平等原則。
二、政策現況之性別缺口
- 決策參與的性別比例被忽略
委員會的組成目前27位委員中僅有9位為女性，顧問及執行秘書、副執行秘書6位中僅1位為女性，女性比例（33%），未達到任一性別比率40%，也未符合一般性建議第40號女性比例50%，且在後續的討論與演練規劃中，並未見到對於確保女性在各層級決策（特別是地方與社區層級）中實質參與的具體策略或討論。當女性群體缺乏實質發聲與影響力，將導致政策無法涵蓋全體人口的需求。
- 委員會、地方推動與執行管理階層缺乏性別意識和性別比例原則
歷次委員會議紀錄顯示，委員會普遍性缺乏性別敏感度，例如多次提及醫療、社福與物資，卻幾乎沒有從女性的角度出發，討論她們在災時面臨的雙重壓力（既要自保，又要照顧他人），以及她們對於特定物資（如嬰幼兒、長者用品）的迫切需求。社區防衛演練與災害應變上，忽略不同弱勢處境女性群體的安全與需求，例如孕婦、剛生產女性、身心障礙女性、語言溝通困難新住民、老年女性、臥床女性，可見不管是委員會或是地方推動與執行管理階層均嚴重缺乏性別意識。委員會、地方推動與執行管理階層因未規定管理階層女性之性別原則和未徵詢婦女團體意見，以致造成女性在醫療、社福與物資、防衛演練與災害應變的缺位與遺漏。
- 防空避難所、避難收容所、救濟站設施缺乏所有相關設備的資訊、性別敏感性、維持安全秩序及性別暴力防治（GBV）視角設計
防空避難所、避難收容所、救濟站多以「一般民眾」為假設進行規劃，未能考量女性在隱私、安全、照護、衛生、撫育嬰幼兒及無障礙上的特殊需求，所有相關設備的資訊缺乏。同時，在所有關於避難、收容與民力組織的討論中，幾乎完全沒有提及在災難或戰爭情境下，性騷擾、性侵害等性別暴力風險會急遽升高。
- 《臺灣全民安全指引手冊》缺乏各種處境女性需求與常見問題發生因應方式
114年9月出版 《臺灣全民安全指引手冊》缺乏女性的觀點與需求，例如女性生理用品多種，在緊急避難包只有衛生棉、護墊。而手冊中未有針對各種處境女性需求，亦未提及常見問題發生時的求助管道與因應方式。例如懷孕婦女發生下體出血或生產要如何到達醫院、找到醫生處理?如果無法等到醫院生產時，要如何接生？又例如遭受性侵害女性，要到哪裡求助？如何避免被感染性病及懷孕？要到那裡找專業人員協助心理創傷支持與輔導？要如何通知警察抓捕犯人或建立防禦，以免有更多人被害？
- 國防與民防相關法令無性別觀點，難以落實消除對婦女一切形式歧視公約(CEDAW)施行法
現行《國防法》、《民防法》、《全民防衛動員準備法》與《全民國防教育法》等法令內容未符合CEDAW相關規範及性別比例原則。例如《民防法》第5條現在規定成年國民經遴選編入民防團隊，卻未考慮女性常擔任主要照顧者之現實情況，缺乏對其參與民防任務的支持措施，然CEDAW要求國家要承認並支持照顧責任。《全民防衛動員準備法》中完全沒提「性別暴力防治」，但戰爭或災難時，避難所往往是性暴力（性侵害、性猥褻及性騷擾）的高風險區，而CEDAW要求國家必須立法預防和處理一切形式的暴力行為。《國防法》則是看起來中性，但實際決策階層幾乎都是男性、而CEDAW第40號意見強調性別比例50%，女性要能平等參與決策。
三、全社會防衛韌性政策建議
- 應有50% 女性參與全社會防衛韌性委員會
總統府全社會防衛韌性委員會應將50%性別比例原則納入設置要點，女性參與委員會的各決策會議，確保政策能兼顧不同群體的實際需求、避免決策盲點以及提升全民對政策的信任，讓制度與現實社會的結構趨向一致，落實CEDAW的第40號一般性建議。目前委員會27位委員中僅有9位為女性（女性比例33％），顧問及執行秘書、副執行秘書6位中僅1位為女性，應逐步落實性別比例50%之原則。
- 民防團隊及防空避難所、避難收容所及救濟站管理層級需有性別意識培訓及40%以上性別比例原則
民防團隊的管理階層，包括直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所所轄民政、消防、社政、衛生、建設（工務）單位員工與村、里、鄰長、特種防護團、防護團或聯合防護團、防空避難所、避難收容所及救濟站等單位的管理者，應具備性別意識，並接受性別相關訓練課程。同時，建議具有管理層級的單位中，女性應達一定比例；為兼顧民間招募調度需求及性別比例平衡的目標，該比例應為不低於40％。
- 民防會議納入民間女性團體的經驗與觀點
國防與民防召開相關會議，每次皆應有民間女性團體參與會議，充分參與討論，從多元視角促進性別內的平等，確保性別觀點能夠納入政策討論與決策過程。
- 各種避難空間設計應有秩序與安全之機制，性別暴力防治環境與求助處置系統
防空避難所、避難收容所及救濟站空間設計應具備以下三條件：一是須有明確機制協助維護該等處所的秩序與管理，以確保秩序與安全；二是相關空間設計與管理應著重性別暴力防治，建構性別友善與安全的環境；三是必須制定性別暴力事件發生後的明確求助處置系統，確保受害者能獲得及時協助與支持。
- 《臺灣全民安全指引手冊》應納入不同處境女性使用者之需求
手冊內容應涵蓋不同處境女性在災難中可能遭遇的身心、健康與安全問題，並提供具體應對建議。這類問題包括但不限於：衛生不佳導致的性病感染、疑似流產以及性暴力。相關指引必須詳盡說明民眾的隱私保護、求助管道、安全維護及後續照護方式。
- 應針對《國防法》、《民防法》、《全民防衛動員準備法》及《全民國防教育法》修法，納入CEDAW相關規範及性別比例原則
現行《國防法》、《民防法》、《全民防衛動員準備法》及《全民國防教育法》等法令內容未符合CEDAW相關規範及性別比例原則，亦不符合性別主流化。建議應對上述四法令以及相關子法規進行修法，全面納入CEDAW相關規範，並於修法時進行性別影響評估，以符合性別主流化，性別平等理念得以制度化。
四、結論：性別平等是強化社會韌性的核心關鍵
聯合國安理事會第1325號決議明確指出，女性在預防與解決衝突以及建設和平方面扮演重要角色，該決議強調，女性的平等和充分參與對維護及促進和平與安全的努力至關重要，並呼籲各國加強女性在有關預防和解決衝突的決策層面之參與。此外，CEDAW一般性建議書第40號中，針對政府如何確保女性在公共與社會生活各層級之決策體系中實現平等與包容性代表，提供了全面性的指導。該建議書旨在推動結構性與系統性變革，建議各國促進性別平衡，以性別比例原則50/50為目標，實現女性與男性在決策體系中平等進入並實質行使權力的狀態。
臺灣於94年起推動性別主流化，100年通過CEDAW施行法，因此國家政府應重視和落實CEDAW及一般性意見書相關規範，不僅中央層級的全民防衛韌性委員會應有50/50女性比例平等參與各項決策，並應加入民間女性團體共同討論，將女性觀點納入政策與計畫。各縣市相關民防團隊執行管理人員都應具有性別意識及達成女性不低於40%的性別比例。同時，各種避難空間設計應有秩序與安全之機制、性別暴力防治環境與求助處置系統，《全民國防手冊》應納入不同處境女性使用者之需求。而政府規劃政策與計劃、預算需要法律依據，亦須盡速對不合時宜及缺乏性別觀點的《國防法》、《民防法》、《全民防衛動員準備法》、《全民國防教育法》進行修法，納入CEDAW相關規範及性別比例原則。
性別平等已被國際研究視為是一個國家和平與安全程度的指標，性別平等程度越高，發生武裝衝突或戰爭暴力程度隨之降低。因此，婦女救援基金會強力建議總統府全社會防衛韌性委員會，重視女性在武裝衝突與戰爭預防的重要性，接受本建議書，盡速增加女性比例與邀請民間女性團體參與討論，修改政策與計畫後確實施行，實現性別平等與包容性治理，真正建立起更安全而有韌性的民主臺灣。
