文／台灣高等教育產業工會
過去私校教師受到解聘或不續聘之對待時，可以對教育主管機關提出行政訴訟，以保障自身的勞動權益。然而近日法界卻發現最高行政法院想變更過去的見解，讓私校教師未來面對同樣的處境時，只能對學校提出民事訴訟。針對這次見解的變更，法界與高教工會提出嚴厲反駁，直指該新見解恐怕實質架空國家對私校行政的監督機制，對全台私校教師的工作權與程序正義造成不可逆的重大傷害。
教師工作權具高度公益性，不分公私皆應受公法保障
依據《教師法》第16條與第27條規定，私立學校對教師作成解聘、不續聘或資遣決議後，必須報請主管機關核准後，方得予以處置。過去私校教師面臨學校惡意解聘或資遣的狀況，一方面可針對學校的私法契約爭議提起民事訴訟，另一方面，因教育部的「核准」具有使學校處分發生效力的實質法律效果，性質上屬於「行政處分」，所以也能以教育部為被告，向行政法院提起撤銷訴訟以資救濟。
林旭峰律師指出最高行政法院第二庭近期透過徵詢書，擬變更長期以來之法律見解，將教育主管機關「核准私立學校教師解聘或不續聘決定」之性質，由原本認定為「產生私法效果的行政處分」，變更為單純的「終止聘約生效要件」。此一見解一旦確立，未來私立學校教師遭單純解聘或不續聘（未涉一定期間不得聘任）時，相關爭訟原則上均須移由民事法院審理，而不得再就主管機關核准決定提起行政訴訟。這不僅將剝奪了私校教師選擇進入行政法院尋求公法救濟之權利，更將導致目前已繫屬於行政法院之私校教師案件，面臨被移送民事法院重新審理的命運，而影響私校教師之救濟權利。
然而，本次徵詢程序爭議所涉層次，並非僅是單純之法院管轄權問題，背後也同時牽涉到我國公私立學校教師的工作權救濟保障制度設計。長期以來，我國教師法就公、私立學校教師均採取相同規範架構，而一體適用教師法第14條、第15條、16條解聘規定，亦即除非教師有法定重大不適任事由外，否則學校不得任意解聘、不續聘教師。蓋教師的解聘與否，除了涉及教師個人工作權、學術自由及講學自由憲法保障外，更直接關係學生受教權及教育品質，本具有高度公益性。
基於此高度公益性，我國教師法制長期以來，刻意將原本屬於私法契約關係的私校教師聘任事項，大幅拉入公法管制領域之中。不論是教師法申訴、再申訴機制，抑或性別平等教育法之調查、申復等程序，本質上都是要求透過公法性質之行政程序與客觀中立之專家委員會，實質介入並判斷教師是否已達解聘標準。這些機制不僅能嚴格審查學校解聘決定是否合乎行政法上正當程序原則、比例原則，更有權單方面廢棄學校的不當決定，而具濃厚之公法性質色彩，與單純的私法自治具有本質上之不同。
主管機關有權無責，教師工作權將失去保障
針對變更後的見解將教育部的核准定性為「不產生任何規制效力」的行政監督措施，並高度援引憲法法庭111年憲判字第11號判決，作為支持其理論基石，高教工會辦公室主任陳志軒則認為這在論證邏輯上犯了「過度延伸」謬誤。陳志軒認為憲法法庭111年憲判字第11號判決是在釐清「大學本身與教師之間的聘任關係定性」，藉此認定大學在聘約屆滿時決定不續聘，是基於聘任契約所為的意思表示，而非大學在行使委託公權力。同時憲法法庭針對的是「學校之作為」是契約行為，但從未說「教育主管機關核准」也是契約行為。
教育主管機關本來就並非是教師與私立學校之間聘任契約的當事人，而是以國家主管機關角色，依法進行管制。然而最高行政法院的新見解，將「學校行為的私法性質（契約意思表示）」，直接等同、連帶推論出「教育主管機關的事後核准也失去公法規制性」。這個推論不只存有邏輯上的謬誤，同時也形同將國家依法監督私校、保障教師的「公權力防線」，降格為私法契約的陪襯，完全偏離了《教師法》中主管機關應負起監督責任並保障教師工作權的立法精神。
尤其近年教師法、性別平等教育法等規定修正後，更大幅度擴張教育主管機關就學校教師解聘、不續聘、停聘之監督介入力道及管制密度。實務上，主管機關不僅掌握核准權限，更得透過退回學校決議、要求重新審議、影響補助經費之方式要求變更懲處結果，甚至可以直接透過開啟專業審查會之方式，藉以取代學校的決定。換言之，教師是否失去教職，往往已非單純基於民事私法契約自治之範疇，而是受到教育主管機關實質且深刻之影響。若依照最高行政法院的新見解，主管機關在握有龐大介入權力的同時，其所作出的決定卻能免除於行政法院及民事法院的司法審查，將造成主管機關有權無責之的嚴重失衡現象，實有重大疑慮。
在現實層面，在教育部蓋章核准之前，學校的教評會決議屬於「效力未定」的狀態。高教工會認為真正將這個私法契約關係終止的法效力「啟動」，並直接導致教師失去工作權、學術研究權以及薪資保障的，正是教育部的核准行為，教育部的作為怎麼會不是行政處分？教育主管機關必須依法審查校方的程序是否合法、事實認定是否具有裁量瑕疵、是否符合《教師法》之法定要件。若將其貶抑為單純的「內部行政監督措施」或「契約終止的生效要件」，無異於是將行政機關的實權閹割。
高教工會開南分部召集人黃品堯老師也以自身學校為例，指出過去開南的幾位教師面臨學校違法的以「限年升等」條款不續聘的處境，也是靠著在最高行政法院判決勝訴、最後得以成功返回學校繼續任教。當時的判決書具體提出教育部在核准審議上之適法性監督權責：「教育主管機關於審核學校教師評審委員會依前舉教師法第14條第1項第8款規定所作成教師不續聘之決議時，基於適法性監督權限，亦應審查該校教評會於決議時有否考量個案違反聘約之情節達於重大程度？其判斷情節重大是否依據與違反聘約相關之具體事證？以及其判斷情節重大所依據的標準是否符合社會一般通念？如漏未審查此法定要件，而逕予核准其不續聘之決定，即難謂適法。」（引自最高行政法院105年度判字第384號）
去除公法救濟，將導致教師救濟手段不經濟化
高教工會也指出過去實務上許多私校教師面臨學校惡意違法解聘對待的處境時，也是透過公共監督的力量，使教育部必須嚴格審查、不隨意准核準學校違法解聘之作為，才得以擋下違法亂紀的行為，使教師的工作權與勞動尊嚴得以保障。比如南亞技術學院通識中心吳國輝老師因拒絕配合違規授課弊案，遭校方強迫轉調系所、刻意不排課，甚至以資遣方式逼退。所幸校方對吳老師的違法資遣案，兩度遭教育部駁回，證實校方的逼退行為，實為報復揭弊者而知法犯法。因此若弱化在此資遣、解聘過程中主管機關的監督責任，也不禁令人擔心將給了私校一把不受監督的尚方寶劍，可以依自身的喜好與利益處境或報復特定教師！對於日益嚴重的高教亂象，無疑是雪上加霜。
面對將教育主管機關的角色退縮，並將其有權無責的發展，高教工會也提出將會隨之而來的救濟困境。私校教師一但被剝奪提起行政訴訟的權利，未來只能以私立學校為被告提起民事訴訟，受到迫害的私校教師便未能在解聘案送到教育部生效前，透過公共監督迫使公權力介入與嚴格監督而獲得救濟。因此反而會有更多的私校老師不得不走上事後漫長的民事訴訟救濟之路。行政部門未能在第一時間阻卻學校的違法行為，而要靠司法部門事後救濟，此種發展更是完全不符合訴訟經濟。
更值得注意的是，依照最高行政法院第二庭徵詢書之見解推論，私立學校教師解聘案件若涉及教師法第14條、第15條的「解聘」且「一定期間不得聘任」情況時，將造成同一件教師解聘案件需被迫拆分成兩個訴訟，分別由民事及行政法院處理。問題在於，兩個法院所處理的標的彼此高度相連，行政法院在審理「一定期間不得聘任」處分時，往往必須先停止訴訟等待民事法院確認教師是否遭合法解聘；反之，民事法院在判斷聘任關係是否存在時，亦會受到行政法院審理「一定期間不得聘任」之處分效力影響，而無法作成「確認聘任關係存在」之判決。結果不但無法提升訴訟效率，反而可能造成審理時互相制肘、兩邊法院互相等待，甚至出現裁判結果不一致的情形，將使私校教師權利救濟更加複雜且耗時，殊非妥適。
維持公法救濟，捍衛公共監理
是以，在現行教師法規範體系下，依照原有見解，允許私立學校教師得一併就教育主管機關之核准決定提起行政救濟，由行政法院就整體解聘程序及相關公法爭議進行完整審查，不僅較能符合教師法長期以來保障教師工作權之制度設計，也較有助於紛爭一次解決，避免程序割裂及裁判矛盾之風險，亦較符合我國教師法制上之公法救濟制度設計。相較之下，若採徵詢書所示見解，恐非但無助於訴訟經濟，反而使救濟程序更趨複雜，並削弱教師工作權保障體系之完整性，其影響不容忽視。因此高教工會也呼籲教育部的核准不應被虛無化為毫無規制力的監督措施，國家應持續維持公法救濟的安全閥，唯有讓行政法院發揮實質審查功能，監督教育主管機關是否依法行政，才能真正保障教師的工作權，並且有效阻卻私校違法亂紀的高教亂象。
