文／台灣人權促進會、環境權保障基金會
桃園航空城為台灣有史以來規模最大的區段徵收案，第一期公告徵收面積即超過2500公頃，自規劃階段起即因採行區段徵收方式開發而爭議不斷。今（5月6日）上午10點，憲法訴訟聲請人陳健和先生、航空城訴訟律師團及民間團體，於憲法法庭前召開記者會：說明區段徵收制度所涉之重大違憲疑慮，並將提起裁判暨法規範違憲審查，後者標的包含《土地徵收條例》第四條第一項規範的區段徵收、第四條第二項與《區段徵收實施辦法》第二條、第六條、第八條、第十一條規範的先行區段徵收、以及《土地徵收條例》第五條第二項的土地、土地改良物分開徵收。會後將遞交聲請書。本案亦為大埔事件促成2012年《土地徵收條例》修法以來，首度針對區段徵收制度提出的憲法訴訟。
區段徵收是指一定區域內之土地全面徵收，以行「整體開發」；實務上，多將原屬農業區之土地，全面徵收後，變更為都市建設用地。與一般僅針對特定公共設施所需土地的「一般徵收」不同，區段徵收是以整體開發為目的，並具「財務自償」的特性。因此，徵收範圍幾乎必然超出公共設施所需土地（即超額徵收）；開發完成後，並將部分土地標售或處分予私人，以其收益支應開發成本。也就是說，區段徵收並非單純為了公共設施，而是透過土地再分配與市場機制，讓需用土地人（發動徵收的機關）得以在開發過程中回收甚至創造財務利益。從其制度運作結果來看，也具為私益徵收的性質。
區段徵收違反憲法對基本權的保障
航空城訴訟律師團林旭峰律師說明，《土地徵收條例》第四條第一項「區段徵收」制度，一方面容許所謂「有利於私人」之徵收；另一方面徵收事由卻極為模糊、包山包海，導致現行區段徵收在實際運作時，政府可依據空泛之事由，啟動如本件航空城動輒數千公頃的極大規模土地徵收，徵收的範圍也不當擴張，遠超過公共設施建設所實際必要之範圍。
林旭峰律師接著闡述，更嚴重的問題是，這些土地並非全數直接用於公共使用，而係透過後續開發與配售，使部分土地由特定私人或企業標售獲利，以藉此降低政府之建設成本。換言之，國家實際上係以徵收人民土地作為開發籌碼，透過抵價地制度，使原土地所有權人領回之土地面積大幅縮減，並以此變相轉嫁由被徵收人承擔公共建設成本。此種制度設計，不僅已偏離憲法所要求徵收應具有之「極重要公共利益」標準，更違反公平負擔原則及財產權保障之核心意旨。因此，區段徵收，顯然不符憲法第23條比例原則之要求，亦侵害人民基本之財產權、居住權及平等權權利，應有必要透過憲法法庭，釐清國家徵收權力的合法界限。
航空城訴訟律師團熊依翎律師表示，《土地徵收條例》第4條第1項所定的區段徵收制度，有違憲疑義外，土地徵收條例第4條第2項所定的「先行區段徵收制度」，以及《區段徵收實施辦法》第2條、第4條、第6條至第8條、第11條等規定，更嚴重破壞都市計畫第52條所揭示「計劃引導開發建設」原則，使開發手段反而變成目的，導致「都市計畫」淪為服務「區段徵收」的工具。
熊依翎律師進一步指出，先行區段徵收制度的設計，從相關的立法理由可知，只是為降低民眾抗爭阻力，讓需用土地人得以順利推動區段徵收。其結果不僅造成徵收範圍不當擴大，更可能使國家以公權力介入土地開發，形成以財政收益為目的的土地炒作。熊依翎律師強調，「先行區段徵收制度」不符合徵收所要求的極重要公益目的，也違反了「計畫引導開發建設」原則與憲法上正當法律程序的要求，已嚴重侵害人民受憲法保障的財產權及居住自由，應屬違憲。
「整個村莊被滅村」 陳健和：不要再用強制徵收逼人民離開家園
憲法訴訟聲請人陳健和先生表示，桃園航空城區段徵收範圍太大，遠超出機場擴建所需面積，原本他們的村落並未被納入航空城徵收範圍。隨著工程推進，大量農地遭徵收，原有聚落被迫拆遷，「房子一間一間被毀掉，農田也被毀掉」，如今許多土地已遭剷平、整地，甚至圍起鐵絲網，整個村莊就是被「滅村」了。陳健和指出，政府雖然宣稱要「先建後拆」，仍要求居民在期限內搬遷，許多和他一樣的被徵收戶，因各種現實因素，根本來不及找到合適住處，至今仍持續面臨買房、租屋的困境。除此之外，地方上的廟宇原本也不在徵收範圍內，最後卻同樣遭納入開發計畫，讓居民對政府感到非常無奈。陳健和最後表示，希望未來土地開發能真正尊重居民權益，與居民充分溝通，而不是再以強制徵收的方式，迫使人民離開家園。
惟台灣持續實施「超額徵收」
政大特聘兼任教授、台灣居住正義關懷聯盟成員徐世榮表示，我國區段徵收制度源自19世紀歐洲法國、英國及比利時等國所實施的「超額徵收」（Excess Condemnation）制度。當時政府為支應公共建設所需之龐大費用，不僅徵收設施本身所需土地，亦連帶徵收周邊土地，待地價上漲後再行出售，以填補公共建設成本，甚且企圖賺取利潤。然而，該制度後來在美國已遭各州最高法院拒絕，歐洲各國亦因問題叢生而不再採用，惟台灣至今仍持續大規模採用。
他指出，現行制度法源依據極為抽象，《土地徵收條例》第4條第1項及相關規定幾乎無所不包，缺乏具體明確的興辦事業計畫，致使幾乎任何土地開發、更新或使用變更皆可啟動區段徵收，恐已違背釋字第409號解釋所要求之徵收目的與用途須具體明確之憲法誡命。此外，實務上長期將「都市計畫公益」等同於「土地徵收公益」，只要都市計畫審議通過，即推定徵收具備公益性，但此一作法已遭行政法院明確批評與拒絕。無論是竹南大埔區段徵收案之最高行政法院101年度判字第953號判決，或台中高等行政法院101年度訴更一第47號判決，均已指出都市計畫公益並不等於土地徵收公益，徵收處分是否合於公益性、必要性及比例原則，應於徵收階段獨立判斷。
徐世榮進一步指出，區段徵收後部分土地係移轉為私人使用，作為土地開發及獲利之用，而非供公共使用，卻未具備「極重要公益」之前提，難以符合憲法對財產權保障之要求。再者，現行制度係以《區段徵收實施辦法》之作業程序取代《土地徵收條例》所規範之徵收程序，形同以法規命令凌駕法律，以「報告」取代「審議」，已違反法律保留及優位原則，整體制度已具違憲違法之重大疑慮。
社子島自救會：百年聚落面臨迫遷，盼憲法法庭守住人民的尊嚴
社子島自救會發言人李華萍呼籲憲法法庭正視制度對人民基本權利的侵害，她從同樣面臨區段徵收當事人的角度說明，依憲法，人民應享有遷徙自由，以及工作權、財產權與居住權等基本保障。然而，在區段徵收制度的實際運作下，許多居民卻未感受到權利受到保障，反而面臨被迫遷離、失去家園的處境，對自身財產、生活失去決定權的困境。
李華萍表示，社子島地區目前約有一萬多名居民，許多家族已在當地生活兩至三百年，形成具歷史脈絡的聚落。隨著區段徵收程序持續推進，百年聚落面臨被全面拆除的風險。她指出，政府將此制度定位為「合作開發」，但實務上，居民缺乏表達反對並有效阻止徵收的機制，難以真正參與決策。李華萍繼續說，居民長期透過陳情與法律途徑爭取權益，包含社子島環境影響評估已遭行政法院撤銷，顯示司法對程序正義的重視。然而，即便相關判決已出，行政機關仍持續推動徵收程序，形成司法與行政運作脫節的現象，引發外界質疑。對於政府主張區段徵收有助改善居民生活品質，而且，若開發手段是以全面迫遷為代價，是否仍具備正當的公益性與必要性。李華萍最後強調，區段徵收是惡法，不該以徵收之名行迫遷之實，司法是人民最後的底線，期盼憲法法庭能審慎檢視現行制度，為人民守住權利保障，並維護基本的人性尊嚴。
綠捷農地守護聯盟：捷運站體已施工，擴大區段徵收將讓農地、聚落消失
綠捷農地守護聯盟李建宏說明，桃園市府於2025年9月辦理G12、G13、G14三站周邊區段徵收都市計畫公展，計畫範圍達347.08公頃，其中農業區即佔303.01公頃，且約166.87公頃為仍在耕作的農地，將對既有農業生產環境造成大規模影響。在如此大規模開發中，約148.19公頃規劃為住宅、商業及產業專用區等用途，公共設施用地為166.64公頃，占48.88%，不免令人質疑所謂「財務平衡」，是否才是推動大規模徵收的重要考量。事實上，三座捷運站體及相關設施用地早已完成徵收並進入施工，但本案仍以捷運發展為名，進一步擴大區段徵收範圍，其對既有地景、聚落脈絡及生態系統的衝擊不容忽視。
李建宏進一步指出，本案標榜「低碳生態城鄉」，卻規劃約70.74公頃道路用地及8.33公頃停車場，仍偏向車輛導向配置，是否符合減碳與永續發展目標，有待釐清。此外，程序面亦引發疑慮，包括資訊揭露不足、討論過程缺乏公開透明，以及不願參與徵收者是否具備實質選擇權，均令人質疑。他強調，本區原有農地與友善耕作系統並非閒置土地，而是持續運作中的生活與生產空間，卻面臨被納入徵收甚至消失的風險。聯盟呼籲市府暫停公展程序，重新檢討規劃方向，並妥善保留重要農地與生態區。
多起區段徵收受害居民到場聲援：「區段徵收違憲」、「憲法法庭守護人權」
記者會現場，淡海二期開發案反徵收自救會、木柵路四段面臨區段徵收的居民，也表達對區段徵收沈痛的抗議，並到場聲援。
記者會後，航空城訴訟律師團偕同當事人陳健和律師，前往遞狀。沿途聲援團體高喊「區段徵收違憲」、「憲法法庭守護人權」的口號，呼籲憲法法庭正視區段徵收制度長期侵害人民基本權，更違反正當法律程序等問題。
現場來賓發言稿
目錄.
一、林旭峰律師（航空城訴訟律師團、義謙法律事務所）
二、熊依翎律師（航空城訴訟律師團、本全法律事務所）
三、徐世榮特聘兼任教授（政大地政系、台灣居住正義關懷聯盟成員）
四、李華萍（社子島自救會發言人）
五、李建宏（綠捷農地守護聯盟成員）
一、林旭峰律師 （航空城訴訟律師團、義謙法律事務所）
各位媒體朋友大家好，今天我們站在這裡，是為了正式向憲法法庭，提出對於土地徵收條例中「區段徵收制度」之違憲質疑。現行區段徵收制度，一方面容許所謂「有利於私人」之徵收；另一方面徵收事由卻極為模糊、包山包海，這也導致現行區段徵收在實際運作時，政府可依據空泛之事由，啟動如本件航空城動輒數千公頃的極大規模土地徵收，徵收的範圍也被不當擴張，而遠超過公共設施建設所實際必要之範圍。
更嚴重的是，這些土地並非全數直接用於公共使用，而係透過後續開發與配售，使部分土地由特定私人或企業標售獲利，以藉此降低政府之建設成本。換言之，國家實際上係以徵收人民土地作為開發籌碼，透過抵價地制度，使原土地所有權人領回之土地面積大幅縮減，並以此變相轉嫁由被徵收人承擔公共建設成本。此種制度設計，不僅已偏離憲法所要求徵收應具有之「極重要公共利益」標準，更違反公平負擔原則及財產權保障之核心意旨。因此，我們認為，現行區段徵收制度，已顯然不符憲法第23條比例原則之要求，亦侵害人民基本之財產權、居住權及平等權權利，應有必要透過憲法法庭，釐清國家徵收權力的合法界限。
二、熊依翎律師（航空城訴訟律師團、本全法律事務所）
航空城訴訟律師團熊依翎律師表示，《土地徵收條例》第4條第1項所定的區段徵收制度，有違憲疑義外，土地徵收條例第4條第2項所定的「先行區段徵收制度」，以及《區段徵收實施辦法》第2條、第4條、第6條至第8條、第11條等規定，更嚴重破壞都市計畫第52條所揭示「計劃引導開發建設」原則，使開發手段反而變成目的，導致「都市計畫」淪為服務「區段徵收」的工具。
熊依翎律師進一步指出，先行區段徵收制度的設計，從相關的立法理由可知，只是為降低民眾抗爭阻力，讓需用土地人得以順利推動區段徵收。其結果不僅造成徵收範圍不當擴大，更可能使國家以公權力介入土地開發，形成以財政收益為目的的土地炒作。
熊依翎律師強調，「先行區段徵收制度」不符合徵收所要求的極重要公益目的，也違反了「計畫引導開發建設」原則與憲法上正當法律程序的要求，已嚴重侵害人民受憲法保障的財產權及居住自由，應屬違憲。
三、徐世榮 （國立政治大學地政學系兼任特聘教授、台灣居住正義關懷聯盟成員）
廢除違憲違法的區段徵收制度
我國的區段徵收制度乃是源自於19世紀實施於歐洲法國、英國及比利時等國的超額徵收（Excess Condemnation）制度，這是因為公共建設需要花費一大筆費用，若以一條高速公路為例，政府不僅徵收公路本身所需的土地，還連帶地把道路兩旁的土地都徵收了，等公路興建完畢，其兩旁地價也上漲了，這時再將徵收來的過剩土地出售，企圖由此填補公共建設的費用，甚且企圖賺取大筆的利潤。後來雖然它也曾被引入美國，但是卻被各州最高法院所拒絕，最主要原因乃是它牴觸了憲法財產權應予保障的規定。前述歐洲國家因實施這個制度也發生了許多的問題，後來也皆不再採用。即在20世紀初期區段徵收制度大抵都已經被拒絕，惟很遺憾地，在21世紀的台灣卻還在大肆的採用。區段徵收的問題大抵如下：
- 區段徵收的法源依據極為抽象，缺乏具體明確的興辦事業計畫作為基礎
土地徵收須有興辦事業計畫為基礎，而徵收之範圍必須是以該事業之所需為限，但若從《平均地權條例》第53條第1項及《土地徵收條例》第4條第1項的規定看來，文字皆極為抽象，幾乎是無所不包，只要是土地開發、更新或是使用變更就可以採用，此外還有其他十幾個法條都可以啟動區段徵收，這讓台灣的每一塊土地幾乎都是脫逃不了區段徵收，惟這恐已違背了《司法院釋字第409號解釋》有關土地徵收目的及用途皆須明確具體的憲法誡命
- 區段徵收是用都市計畫公益來取代土地徵收公益，惟這已為法院所拒絕
過往內政部的土地徵收審議都是將都市計畫公益等同於土地徵收公益，只要是內政部都市計畫委員會審議通過的先行區段徵收整體開發案，內政部土地徵收審議小組大抵也都是同意的，即將都市計畫公益來取代土地徵收公益，但這樣的作法近年來卻遭致行政法院很大的批評及拒絕。這如竹南大埔區段徵收案的《最高行政法院101年度判字第953號判決》及《台中高等行政法院101年度訴更一第47號判決》，業皆已明白指出都市計畫公益並不等於是土地徵收公益，徵收處分是否合於公益性、必要性及比例原則，應於徵收階段獨立判斷。
另，與桃園航空城有關的《臺北高等行政法院110年度訴字第860號判決》也指陳，「核准徵收處分機關應核實審查該事業辦理區段徵收具有公益性、必要性及合於比例原則。…土地徵收與國土計畫空間規劃及土地利用之規範目的、內容、效果均有不同，地用管制之公共利益，難認有徵收之公益性。」該判決更對於內政部土地徵收審議小組未審慎審查是否吻合土地徵收必備要件就作出同意徵收之決議，罕見的嚴厲批評為「恣意判斷」。
- 區段徵收後部分土地是移轉給私人，並不符合「極重要公益」前提
區段徵收後部分土地是移轉為私人，作為私人土地開發及賺取利益使用，而不是作為公共使用，因此在《司法院釋字第732號解釋》中，多位大法官皆對於移轉給私人的徵收主張必須要有「極重要公益」作為前提，而地區發展、籌措財源或是有利於國庫等目的都是不符合此程度的公益。觀現行區段徵收皆缺乏「極重要公益」前提，因此也不符合憲法對於財產權及生存權應予保障的要求。
- 區段徵收是用法規命令來凌駕法律，以作業程序取代徵收程序，違反法律保留原則
我國土地徵收的法律規定是制訂於《土地徵收條例》，而區段徵收則是出現於該條例的第4條；其中，第4條第6項特別訂定了《區段徵收實施辦法》，中央及地方行政機關主要是依此來執行區段徵收。問題是，當政府實施區段徵收時，《區段徵收實施辦法》是否可以凌駕於《土地徵收條例》之上？作業程序是否可以取代徵收程序？法規命令是否可以變更法律？
《土地徵收條例》第2章乃是規範「徵收程序」，中央主管機關主要介入之時機乃是規定於第13條，即需用土地人應擬具詳細「徵收計畫書」，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准。而中央主管機關在進行審核時，其第一項工作為「是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理」，即必須慎重審查其是否有符合《土地徵收條例》第3-2條有關於土地徵收必備要件之規定，而這也是土地徵收最重要之處。
相對的，《區段徵收實施辦法》則是有完全不一樣的程序規定，該辦法第2條直接就進入「區段徵收作業程序」，內容則包括了準備作業及正式作業兩大部分。在準備作業中，雖有「評估公益性及必要性」，但根據該辦法第4條第1項，這時僅只是填寫「區段徵收評估報告書」，以此作為各級都市計畫委員會審議都市計畫或區域計畫委員會審議區域計畫之參考，而不是依據《土地徵收條例》第13條，提報「區段徵收計畫書」供中央主管機關進行審查，即「區段徵收評估報告書」絕不能等同於「區段徵收計畫書」。另外，該辦法第4條第2項也指出，需用土地人應於內政部區域計畫委員會或內政部都市計畫委員會審議通過前，向內政部土地徵收審議小組「報告」其公益性及必要性。這裡須特別注意，這是「報告案」，而非「審議案」，「報告案」也絕不能夠等同於「審議案」。
很遺憾地，若以台北市社子島區段徵收為例，在台北市政府尚未依照《土地徵收條例》第13條函報「區段徵收計畫書」，而內政部土地徵收審議小組也尚未進行公益性及必要性審議之前，內政部土地徵收審議小組卻已經先行聽取台北市政府簡報社子島區段徵收案的開發範圍及抵價地比例，很明顯的，內政部土地徵收審議小組現在進行的是《區段徵收實施辦法》第2條「區段徵收作業程序」中的「正式作業」的一、二點，而非是《土地徵收條例》第2章之「徵收程序」。
由此明顯可見，中央主管機關是以法規命令來凌駕法律，以作業程序來取代徵收程序，而這已經違反了法律保留及優位原則，若根據《行政程序法》第158條之規定，法規命令若牴觸憲法、法律或上級機關之命令者，應屬無效；而《土地徵收條例》第1條第3項也明白規定，其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。因此區段徵收已經牴觸《行政程序法》第158條及《土地徵收條例》第1條第3項。
基於上述四項理由，本人以為我國現行區段徵收制度乃是違憲違法的制度，嚴重侵害及剝奪國民在《憲法》中所應獲得保障的權益，盼憲法法庭能夠儘快將其廢除，讓其不再荼毒國人。
四. 李華萍（社子島自救會發言人）
社子島自救會呼籲司法機關正視制度對人民基本權利的侵害。
同樣受到區段徵收家園的社子島自救會發言人李華萍表說：依據中華民國憲法第13條與第15條，人民應享有遷徙自由，以及工作權、財產權與居住權等基本保障。然而，在區段徵收制度的實際運作下，許多居民卻未感受到權利受到保障，反而面臨被迫遷離、失去家園的處境，對自身財產與生活失去決定權。
李華萍表示社子島地區目前約有一萬多名居民，許多家族已在當地生活兩至三百年，形成穩定且具歷史脈絡的聚落。隨著區段徵收程序持續推進，百年聚落面臨被全面拆除的風險。李華萍指出，政府將此制度定位為「合作開發」，但實務上，居民缺乏表達反對並有效阻止徵收的機制，難以真正參與決策。
李華萍說：居民長期透過陳情與法律途徑爭取權益，包含社子島環境影響評估已遭行政法院撤銷，顯示司法對程序正義的重視。即便相關判決已出，行政機關仍持續推動徵收程序，形成司法與行政運作脫節的現象，引發外界質疑。
對於政府主張區段徵收有助於改善居民生活品質，李華萍質疑：若開發手段是以全面迫遷為代價，是否仍具備正當的公益性？必要性？李華萍認為，當政策建立在剝奪人民選擇權與破壞既有社群之上，其公共利益的正當性應受到嚴格檢驗。
李華萍強調，區段徵收是惡法，不該以徵收之名行迫遷之實，司法是人民最後的底線，期盼憲法法庭能審慎檢視現行制度，為人民守住權利保障，並維護基本的人性尊嚴。
五. 李建宏（綠捷農地守護聯盟成員）
桃園市府於 2025 年 9 月辦理 G12、G13、G14 三站周邊區段徵收都市計畫公展，整體計畫範圍達 347.08 公頃，其中都市計畫農業區即佔 303.01 公頃，且約有 166.87 公頃為實際仍在耕作的農地，顯示本案將對既有農業生產環境造成大規模影響。
如此大規模的開發中，約有 148.19 公頃規劃為住宅、商業及產業專用區等開發或標售用途；公共設施用地則為 166.64 公頃，占 48.88%。此種配置不免令人質疑，所謂「財務平衡」，是否才是推動本案大規模徵收的重要考量。
事實上，三座捷運站體及相關設施用地早已完成徵收，且目前亦已進入施工階段；然而，本次計畫仍以捷運發展為名，進一步擴大周邊區段徵收範圍，形成大規模整體開發，其對既有地景、聚落脈絡及生態系統的衝擊，不容忽視。
本案標榜「低碳生態城鄉」，並結合 TOD（Transit-Oriented Development）與綠色運輸理念，然而實際規劃內容卻包含約 70.74 公頃道路用地及 8.33 公頃停車場，整體仍偏向以車輛導向的空間配置。以 G12 為例，規劃新闢一條 30 公尺寬道路並設置轉運站，但鄰近經國特區已具備相關轉運功能，是否有重複建設之虞，值得進一步檢討。此類規劃是否真正符合減碳與永續發展目標，亦有待釐清。
此外，部分設施規模亦顯得不成比例，例如規劃 5.04 公頃之市場用地，相較一般案例約 0.5 公頃即已足夠，其規模擴張之必要性與合理性，亦應充分說明。
除了計畫內容本身，本案在程序面亦引發疑慮。相關資訊揭露仍顯不足，討論過程缺乏充分公開與透明；更關鍵的是，對於不願參與區段徵收之居民，是否具備實質選擇權，現行制度下恐難令人信服。此種制度設計，可能進一步加劇社區內部的對立與不信任。
本區原有農地、食物森林，以及推動友善耕作與環境教育的在地實踐，並非閒置土地，而是持續運作中的生活與生產系統。然而，這些空間如今被納入徵收範圍，面臨轉變甚至消失的風險。在全球日益關注氣候變遷與糧食安全的當下，此類決策是否合理，值得社會共同檢視。
我們並非反對發展，但難以理解，如此大規模的徵收，究竟對應何種具體且必要的公共利益。整體而言，本案更像是以捷運建設為名，推動過度擴張的開發計畫。
因此，我們呼籲市府暫停公展程序，補充並完整揭露相關資料，重新檢討整體規劃方向。對於確有開發必要之區域，應審慎推動；對不適合徵收之土地，則不應強行納入。同時，應保障不願參與者之權益，並妥善保留重要農地與生態區，透過較低強度且具合作性的方式，尋求更符合在地需求的發展模式。
區段徵收相關爭議長期存在，不僅可能造成土地使用失衡，也容易引發社會對立與家庭衝突，甚至使世代累積的生活場域消失。政府不應再對此視而不見。我們的訴求其實很簡單：並非反對城市進步，而是希望這片土地在發展的同時，仍能保有原有的生活方式與價值。
