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【投書】官派能不能 首長由哪掌——地方自治與施政效率如何平衡?

圖/Mike Gifford

文/王教安(中正大學電訊傳播研究所研究生)

前陣子,「水利會組織通則」部分修正草案已在行政院通過,目前正交由立法院審議中[1]。此舉風波未平,立委又再提案,因有鑒於六都,區長改由官派之後,行政效率看似有所提升,因此立委也想效法用於鄉、鎮、市上,認為此舉能夠提高施政效率,想要修改「地方制度法」廢除鄉、鎮、市長選舉,全面改由官派,藉此達到組織精簡化,能改善效率不彰的問題。但修改此法真的會使施政效率提升,又或是能有效避免鄉鎮市長弊端嗎?在此筆者先打個問號。

首先,筆者認為,都市與鄉村之間的組成有相當大的落差。在情感上,都市裡居民之間的情感不像鄉村,大多數的居民都有各自的生活事務需要打理,較少能有彼此之間的情感交流,偶有交流也僅限於週末社區活動,但通常也較流於形式之中,舉筆者所居住的社區為例,雖在中秋、中元都會舉辦社區活動,但會參加的居民,多數是為了抽獎而來,當抽獎結束後,各自返回自己的家中,也不會有其他的交流活動;反觀,在鄉村中,大多數的居民都互相認識,皆是在當地居住許久的家族,彼此間也會互相幫忙或是協助處理農務,以嘉義縣民雄鄉的三興村為例,此處的居民便大多互相認識,且多半也是姻親關係,因此在平常農閒時,時常聚集在雜貨店前泡茶、聊天,交流情誼。因此,若想用城市治理的思維模式套用到鄉村地區,可能會有些許不適當。

再者,筆者認為,若官派鄉、鎮、市首長,不是當地居民或是當地長老(此指聲望高的人)的話,施政效率不僅不見得會提升,可能連政策也不一定能夠符合當地需求。在遇到許多問題時,我們不免都習慣於用外在或是專業的角度去看,總是覺得「這樣做最好」,反而忽略了當地居民的想法或需求。但從另一個角度思考,其實,我們都只是短暫停留在這裡的「過客」,而當地居民才是這裡的主人,然而我們卻經常反客為主,幫他們決定東、決定西,結束後我們就離開了,但最後的結果卻要當地居民來承受,這對他們來說公平嗎?我的研所教授,經常在課上講:「什麼都不知道,就想要去幫忙,到底是去幫忙還是幫倒忙?」當我們要去協助的時候,應該先問問他們,他們真的需要嗎?畢竟,想發展地方,若僅是靠上對下的政令宣導是不夠的,更需要仰賴的是在地居民的認同與配合,形成雙向的溝通管道。

不管民選或是官派鄉、鎮、市長都有產生弊端的可能性,但若有心做事,為在地著想,那其實也無傷大雅,畢竟其出發點是為了「公」的。在政治角力的過程之中,很多事情都需要「人情」來完成,尤其是在層級小的地方,這也是為什麼需要在地派系的存在,不論是請客吃飯或是一般聚會,都是培養感情的方式,但礙於經費核銷的關係,無法將這筆經費呈報,只好自行吸收,也造成了作假帳的狀況出現。這裡並不是指做假帳是可被容許的,而是在事情如果能順利完成,且自身又沒有收取額外利益時,筆者認為這是可被接受的。至於,立委所宣稱的鄉村人口少、民意代表反而多的畸形現象,其實只要透過適當的縮減民代人數,或許也是可行的方式之一。

我們之所以能以民主為榮,很大的原因除了自由之外,還包含了我們有民主化的選舉,讓國民能選擇自己理想中的候選人作為首長,即使不滿意中央首長,至少還有縣、市首長,若縣、市首長仍不滿意,至少還有鄉、鎮、市首長。可是,當最小的行政層級都被官派所取代,而理由竟是能讓縣市政府好做事,使地方自治更清明,這種違反民主程序的方式,很難不想像不會發生民主開倒車的狀況。套用政治學經常用到語句「絕對的權力,造成絕對的腐化」,這才是官派最令人擔心的問題,當縣、市政府與鄉、鎮、市居民在發展上,產生矛盾時,官派首長還能否尊重在地聲音,扮演好中間人的角色,又或者是選擇尊崇上級單位,而忽視地方聲音。地方自治仍有其必要性,若真想要達到行政效率化,何不官方推舉人選,地方也推舉人選,用投票的方式進行,讓地方首長從在地「長」出,而不是從天「種」下。

[1]行政院新聞稿,〈行政院會通過「農田水利會組織通則」部分條文修正草案〉(2017.11.09)

該草案修正要點如下:

一、因農田水利事務具高度公共事務性質,新增農田水利會之會長及各級專任職員,準用公務人員行政中立法規定。(修正條文第23條)

二、配合農田水利會改制為公務機關,該通則修正施行後停止辦理會長及會務委員選舉,並將宜蘭等15個農田水利會第4屆會長及會務委員任期延長至109年9月30日止;七星及瑠公農田水利會第4屆會長及會務委員任期仍維持至109年9月30日止。會長出缺或任期屆滿時,由主管機關指派;會務委員出缺不予補選。農田水利會之改制及其資產處理、職員工作權益保障等事項,應另訂法律規範。(修正條文第40條)

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