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《燦爛時光會客室》第227集:政府告人民 迫遷為何四起?

整理 / 施維長

台灣在五六零年代的美援時期,經濟高度發展,大批人口從鄉村遷移至都市謀生。一部分人口因城市住宅供給不足、又缺乏足夠經濟能力在市場上取得住宅,於是自行在公有地上建立房子,形成一個個的群聚社區。這樣社區光在台北,就曾有高達二成八的人口居住於此。

政府經歷數次拆遷,已處理大多數的非正式住居,剩下的卻在面臨拆遷時常演變成抗爭行動。為何現今的拆遷案常走向衝突?政府處理又面臨哪些困境?本集《燦爛時光會客室》邀請OURs都市改革組織秘書長彭揚凱,帶我們認識非正式住居的迫遷問題。

居住型違占有歷史成因 不應簡化為惡意占用

「這整個問題的起源是在戰後,50到80年代快速的都市化。」彭揚凱提到,當時湧入大量的政治移民和城鄉移民,面臨住宅不足、自身經濟能力也難在市場上取得可以負擔的住宅,但還是必須解決居住需求,因而發展出非常多非正式住居的型態。1963年,政府在美國顧問團建議下,針對台北市進行普查,就發現群居式的違章建築(不含頂樓加蓋等違建)就有五萬六千戶,佔當時北市人口28%。

這些住戶雖然是非法占用,但配有門牌、也繳納水電費,甚至可以買賣、承租房屋。彭揚凱指出,政府讓公共服務系統進入是務實作法,但並不表示承認住戶的產權地位,「只是說當年是個容忍的狀況。」他舉印度電影《貧民百萬富翁》為例,電影中的違占戶也是同樣情形,而相似問題在中南美洲也相當龐大。台灣的違占問題雖經數十年處理,不像這些國家嚴重,但他認為歷史脈絡是相像的。

北市處理違占 三個時期三種做法

將近三成人口是非正式住居、違占情形嚴重的台北,處理方式依型態差異可分三個時期。第一階段在60、70年代,大量的都市建設,讓要被拆遷的違占建築數量非常龐大。基於政治穩定等原因,政府的拆遷配合安置住宅計劃處理。台北市在二十三處蓋了一萬一千戶的安置住宅來安置違占戶,現在的南機場即是一例。

80年代進入第二階段,這時政府不再透過安置住宅,而是採取拆遷補償。「補償的概念是土地不是你的,但地上物是你的,我把你地上物拆掉,補償你地上物的部分。」當年台北市的七號公園、與現今的十四、十五號公園即是依此方式處理。

第三階段,也是近年屢發生抗爭事件的時期,約莫從2000年開始。此時期公設大抵開闢完成,剩下的多為住商目的的可開發用地,政府也以活化土地的財務角度處理,例如行政院當時有個國有土地清理活化督導小組。此階段看待占用土地是基於財產價值,而未考量安置問題。「我覺得比較弔詭的是,政府採用回歸民法的角度,就是這時候政府不再宣稱它是政府,它跟任何一個地主一樣,跟法院說我的土地被另外的老百姓佔用了,所以全部是用告的,告不當得利。整個脈絡來看,從這角度我覺得台灣政府是退步的。」彭揚凱說。

產權至上為社會主流價值 居住權難獲認同

政府以興訟方式驅趕居民並要求返還不當得利,對於原本大多因經濟弱勢而成為違占戶的居民來說無疑是雪上加霜。彭揚凱指出,在台灣的法律架構下,政府一旦發動訴訟,便必然勝訴,居然從來不會贏。

「台灣坦白講是一個以私產權為主的社會,在我們這樣的私產權,土地或是房屋登記的法例體系的架構,整個運作規則是這樣子。在這樣體系,至少現行法規,這些非正式住居的居民在法理上找不到任何依據說他有權利在這。」

彭揚凱指出,早期政府多會配套安置方案,是因數量太過龐大,有社會穩定的考量,而現今政府傾向個案化處理,是因目前還存在的非正式住居,相較過去更分散、規模更小,一個案件大概十戶二十戶,政府自然沒有強大動力以系統化的方式積極解決問題。

另一個困境是,在台灣社會要倡議居住權觀念的困難。彭揚凱提到,多數民眾會認為,自己努力一輩子存錢買房,很難理解為什麼有人明明是佔用,政府還要給佔用戶一個房子。「這是我覺得在台灣談居住權和非正式住居問題上一個很大的困難。在台灣多數人的觀念裡,居住權和擁有權是劃等號的,意思是當你沒有擁有權,你是沒有資格談居住權。」

未形成系統性通則 個案處理易生困境

彭揚凱表示,將案件都作個案處理,即使政府和民間花了很大力氣找到有效的解決方案,也無法轉化為制度。以三鶯部落為例,最後是以易地安置的方案處理。「這個方案當時我們也覺得不錯。但我在問的關鍵是,到現在為止你不會看到原民會或任何地方的原民局,公開主張說以後轄內只要有這種情況,就用三鶯模式。沒有人敢,也不會。」

以個案型式處理案件,在政府龐大的組織架構下,佔用案件就被反應成土地管理機關自己的問題。「為什麼個案政府會沒感覺?今天是你這個單位倒楣啊!像大觀,退輔會倒楣啊,其他單位覺得是退輔會你家的事,跟我其他單位不會有任何關聯。」

這樣的情況,也影響到後續處理的限制。「例如要排除佔用的機關本身不是住宅部門,你說有其他安置住宅計劃,但那不是它手上可以提供的。它也不是社會福利部門,那些社福體系也沒辦法弄。」沒有系統性機制,各個機關自掃門前雪,又受個案抗爭強度影響處理方式,彭揚凱認為,政府一直採用這樣方式面對迫遷問題,是件很糟糕的事。

彭揚凱指出,民間團體多年來不斷倡議政府應系統性處理。包括進行普查,瞭解多少土地被佔用,以居住型態佔用的有多少人,之中又有多少是需要關心的社會弱勢、有沒有安置的相關配套。他認為,撇除惡意或非居住(倉庫、工廠)的佔用,就純粹是居住型態的佔用,應該有幾個原則:

第一是如果土地沒有明確急迫性使用與開發需求,政府能否想辦法讓使用關係合法化。「意思就是你要合法付租金給我,你不可以再用我土地不付租金。」他認為,有時機關只是因被說管理不善就去提告,然後告贏了、人趕走了,土地拿回來後自己卻不知道要做什麼。這種情況下,是否能形成一個特別處理形式解決佔用問題。

第二是當土地有明確使用需求計劃時,是否有可能在計劃中,同時也讓居民能夠原地安置?倘若真不可行,政府是否有其他的配套方案?

「香港、韓國的經驗,它一定有一個系統讓你去社會住宅,它一定讓你有地方住。那至少我們政府有沒有辦法做到這個部分?」彭揚凱說。

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