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莫拉克風災11年永久屋政策問題多 原民團體籲政府通盤檢討

文/公庫記者洪育增

「實踐土地正義!我要真正永久屋!」11月24日莫拉克災後人權權益促進會以及各地永久屋代表到立法院召開記者會,認為2009年莫拉克風災至今已11年,風災後各地成立的永久屋面臨土地空間不足、產業發展受阻、部落完整性遭破壞等問題。

尤其當時入住永久屋前,部分原住民與各地縣市政府及援助團體簽訂的「三方契約」也有諸多瑕疵,關於永久屋的使用年限、產權歸屬等問題也在11年間逐一浮現,原民團體呼籲政府應針對莫拉克風災後的永久屋政策、三方契約等內容進行通盤檢討。

記者會後原民團體也步行到監察院陳情,盼監察院能針對永久屋相關問題進行調查與釐清。原民團體呼籲,希望政府能謹慎檢討永久屋問題,讓他們不必再走上台北街頭,可以找到真正回家的路。

記者會後原民團體也步行到監察院陳情,盼監察院能針對永久屋相關問題進行調查與釐清。

莫拉克風災至今逾10年   永久屋空間不足、漏水問題多
2009年8月6日到8月10日,莫拉克風災(又稱八八水災、八八風災)重創台灣各地,連日降雨引發淹水、土石流等災情。其中受災嚴重的南部地區包括:臺南縣(現為台南市)官田鄉(現為官田區)、學甲鄉(現為學甲區)、麻豆鄉(現為麻豆區)等區域,以及高雄縣甲仙鄉(現為高雄市甲仙區)小林村、那瑪夏鄉(現為高雄市那瑪夏區)、六龜鄉(現為高雄市六龜區),同時也包括屏東縣林邊鄉、佳冬鄉等區域災情嚴重。

山區災情包括:南投縣信義鄉、仁愛鄉,以及台東縣卑南鄉知本地區、太麻里鄉等。當時尤其受到雨量暴增影響,各地災情不斷,甚至造成南迴線鐵路受阻、多處堤防坍塌、各地區淹水等。莫拉克風災結束後,各地重建與復原工作也隨之展開,除了中央與地方政府制定相關政策與協助,民間團體像是慈濟、紅十字會、世界展望會、台灣基督長老教會等援建團體也深入災區,協助搭建永久屋提供原住民居住。

原民團體步行到監察院陳情。

然而莫拉克風災至今已逾10年,各地永久屋也開始出現房屋漏水、空間不足等問題,來自台灣最南端排灣族原住民部落、屏東牡丹鄉高士佛永久屋即是一例。高士佛永久屋代表Tjukat Cuscus(李德福)指出,當地約有42戶、136位族人居住於永久屋,以建築為例,高士佛永久屋坐落的環境鹽分較高,以往族人使用傳統「磚造」的方式蓋房子。莫拉克風災後,部落曾向公部門要求使用磚造搭建永久屋遭到拒絕,相關單位甚至堅持使用鐵皮等方式興建,長年下來導致鐵皮建造的永久屋遭鹽分侵蝕,產生漏水等問題。

同時Tjukat提到,高士佛永久屋主要是兩層樓設計,並採用仿歐式建築的「尖屋頂」構造,連帶產生永久屋內部空間不足等問題。他說:「就連最基本的、想在二樓放衣櫥根本放不進去,因為二樓建築連接到尖屋頂,能使用的空間有限。」再加上近年部落人口增加,Tjukat認為空間不足的問題更加嚴重。尤其風災後永久屋的配置主要依人數多寡進行分配,若家庭屬於2人以下可分到16坪永久屋,若為2人以上則可分配到32坪大小的永久屋。

Tjukat認為,風災後10多年過去,無論是被分配到16坪還是32坪的族人,家庭成員都有增加的趨勢,但受限於周遭地目屬於「原住民保留地」,導致族人連加蓋屋舍、利用周邊土地都屬於「違法」,不僅無法解決生活居住問題,連產業發展、進行作物耕種等也受到「原住民保留地」等相關限制。

屏東排灣族高士佛永久屋代表Tjukat Cuscus(李德福)指出,高士佛永久屋坐落的環境鹽分較高,以往族人使用傳統「磚造」的方式蓋房子。莫拉克風災後公部門堅持使用鐵皮等方式興建,長年下來導致鐵皮建造的永久屋遭鹽分侵蝕,產生漏水等問題。

永久屋三方契約沒保障   各地情形都一樣
面對10多年以來的永久屋議題,除了空間不足、原民無法在既有土地耕種、開拓產業發展等,同時也包括原民團體不斷強調的「三方契約」問題。所謂「三方契約」即是原民依據相關規定搬遷到永久屋之前,必須與援建團體(也就是非營利團體)、地方政府簽署的合約內容。 臺灣原住民族政策協會理事長Yapasuyongu Akuyana(陳旻園)指出,台灣各地永久屋所簽署的三方契約內容並不相同,甚至也不是每位搬入永久屋的原民都有簽署三方契約。長年以來原民、援建團體以及地方政府對於契約的理解與產權所屬等界定並不明確,也衍生許多問題。

以屏東縣長治鄉的「長治百合永久屋」為例,該永久屋基地分為兩期搭建,由援建團體長老教會、紅十字會以及慈濟協助地方政府搭建永久屋,並集結來自三地門鄉以及霧台鄉的排灣族與魯凱族部落,包括:阿禮部落、吉露部落、佳暮部落、谷川部落、大武部落、德文部落以及達來部落,當時共有約258戶族人分別在2010年及2013年入住該永久屋基地。

住在長治百合永久屋、代表魯凱族阿禮部落(魯凱族語:Adiri)的Cemeceme(包仙妹)提到,莫拉克風災後歷經遷村、災後復原等階段,目前相關重建條例已廢止,卻沒有看見政府後續關心與支援。Cemeceme指出,搬遷到永久屋所簽署的「三方契約」內容要求原民放棄原鄉的房屋與土地等,導致原民受到契約束縛無法回到傳統領域。反觀政府近年不斷鼓勵原民回到原鄉,參與地方創生等自然人文發展,Cemeceme認為政府並沒有看見三方契約的瑕疵以及原民的需求。

尤其受限於三方契約規範,導致目前永久屋的實際狀況是原民僅擁有地上物所有權,也就是房屋所有權,土地歸中華民國所有,管理單位為地方縣市政府,且永久屋不能有擴建與營業等行為。也因此當原民部落規劃在永久屋發展部落產業、擴建空間時,即會面臨「違法」的狀況,導致10多年來「生計」與「法規」之間的拉扯層出不窮,屏東縣霧台鄉好茶村的禮納里(Rinari)永久屋部落就是其中一個案例。

住在長治百合永久屋、代表魯凱族阿禮部落(魯凱族語:Adiri)的Cemeceme(包仙妹)提到,莫拉克風災後歷經遷村、災後復原等階段,目前相關重建條例已廢止,卻沒有看見政府後續關心與支援。

今年10月份,禮納里永久屋基地的「脫鞋子部落共享空間」面臨拆除危機,當地魯凱族人10月13日到屏東縣府陳情,藝術家、當地教會長老Kalrimadrau Redraedrame(盧啟村)因不滿縣府未看見永久屋長年的問題,在陳情過程中引火自焚盼世人瞭解該議題的重要性,所幸後續火勢撲滅,目前Kalrimadrau也持續接受醫院治療。然而屏東縣府仍在10月15日拆除「脫鞋子部落共享空間」,更讓當地不少魯凱族原住民挺身而出,痛批政府長年以來永久屋政策規畫不周、未符合生活需求等。

「脫鞋子部落共享空間」屋主、霧台鄉代表Ngedrelre Druluan(李金龍)也來參與此次記者會,他表示,莫拉克風災後政府極力推動地方創生等產業發展,他身為部落第一批返鄉青年,災後也跟隨部落住進永久屋。無奈永久屋並沒有讓族人擁有絕對的所有權,族人想要發展產業、帶動觀光等也有所困難。他痛批上述問題都讓族人「沒有辦法把永久屋當成真正的家」,呼籲政府應全面檢討永久屋議題。

「脫鞋子部落共享空間」屋主、霧台鄉代表Ngedrelre Druluan(李金龍)表示,莫拉克風災後政府極力推動地方創生等產業發展,他身為部落第一批返鄉青年,災後也跟隨部落住進永久屋。無奈永久屋並沒有讓族人擁有絕對的所有權,族人想要發展產業、帶動觀光等也有所困難。

三方契約漏洞多   原民要求爭取「真正的永久屋」
關於三方契約的相關爭議,除了各地永久屋簽署的內容不同,還包括後續產權等相關責任也需要一一釐清。Yapasuyongu Akuyana(陳旻園)提到,原民團體經過長年觀察發現,永久屋並非真正的永久,甚至有使用年限等要求。以法務部2012年提出的函釋內容來看,裡面關於「權利義務明確、對等問題」進行相關說明。

尤其該函釋內容提到,受災戶居住於永久屋的權利受限於當時所簽訂的三方契約內容,法務部參考「莫拉克颱風災後民間興建住宅贈與契約書參考範本」第3點內容,契約明確指出「住宅坐落土地僅提供丙方及其繼承人作為住宅基地使用」,也因此法務部認為參考《民法》第464條借貸契約的屬性來看,永久屋的土地使用僅限於申請者及其繼承人共兩代。

臺灣原住民族政策協會理事長Yapasuyongu Akuyana(陳旻園)認為,三方契約裡並沒有規範明確使用年限,然而透過法務部的函釋來看,假使永久屋只能提供兩代使用,那就是原民團體常說的「50年年限」。

Yapasuyongu認為,三方契約裡並沒有規範明確使用年限,然而透過法務部的函釋來看,假使永久屋只能提供兩代使用,那就是原民團體常說的「50年年限」。他痛批,契約內容不僅沒有提到確切年限規範,甚至簽署契約時原民必須放棄山上的房子與土地,如今將導致永久屋原住民面臨50年後「什麼都沒有」的窘境。究竟永久屋是「中繼住宅」還是「永久屋」?Yapasuyongu認為風災發生至今政府始終沒有釐清相關問題,導致原民無法安心在永久屋生活。

尤其Yapasuyongu強調,法務部以《民法》第464條「借貸契約」屬性來解讀永久屋的三方契約,其實仍有可議空間。他認為永久屋應該改以《民法》第406條到第420條的「贈與契約」相關內容做為討論基礎,才符合永久屋的脈絡。Yapasuyongu指出,包括永久屋的產權界定、使用年限、土地所有權歸屬、援建團體後續該如何接手永久屋、永久屋該如何長期發展等相關問題,都需要再一一盤點,並擴大更多的討論空間。

莫拉克災後人權權益促進會召集人、禮納里好茶部落永久屋居住正義自救會成員Dalbathane Daganau(陳毅民)也提到,當初遷到禮納禮永久屋就是希望能夠安居樂業,並把文化與土地傳承給下一代,然而受限於三方契約等法規內容,讓族人努力了10多年仍換來一場空。Daganau痛批政府畫給原民的願景彷彿謊言一樣,希望能爭取到真正的居住正義,以及真正的永久屋。

莫拉克災後人權權益促進會召集人、禮納里好茶部落永久屋居住正義自救會成員Dalbathane Daganau(陳毅民)也提到,當初遷到禮納禮永久屋就是希望能夠安居樂業,並把文化與土地傳承給下一代,然而受限於三方契約等法規內容,讓族人努力了10多年仍換來一場空。

當初相信政府願景搬下山   產業發展受阻、頻頻違法誰能活?
除了永久屋本身的問題,搬遷到永久屋所產生的後續產業發展等問題,也是許多原民關切的焦點。以嘉義阿里山鄉一帶為例,當初受莫拉克風災影響,災後建置四處永久屋基地,分別為山美永久屋、樂野永久屋、得恩亞納永久屋以及逐鹿永久屋。尤其逐鹿永久屋集結鄒族八大部落,分別是茶山部落、新美部落、山美部落、里佳部落、達邦部落、特富野部落、樂野部落以及來吉部落,嘉義阿里山鄒族逐鹿部落永久屋代表、逐鹿社區合作社執行長Sua Tiaki’ana(鄭信得)指出,逐鹿永久屋基地雖然是鄒族的傳統領域之一,但不是族人主要打獵、耕種、生活的地方。

2013年搬遷到永久屋之際,政府向族人承諾產業等相關規畫已準備完善,也會讓永久屋聚落有「展演中心」可以進行文化傳承等產業發展。然而所謂的展演中心在2014年動工後,由於嘉義縣府與承包商之間產生官司訴訟等糾紛,延宕到今年6月初才復工,預計明(2021)年6月可完工啟用。Sua苦笑說,展演中心延宕的這六、七年期間,族人每日的生計壓力迫在眉睫,無法期待依靠政府興建的展演中心就能發展產業、帶動經濟。

嘉義阿里山鄒族逐鹿部落永久屋代表、逐鹿社區合作社執行長Sua Tiaki’ana(鄭信得)感嘆,部落有許多積極發展產業、保存文化卻遭宣告違法的案例,包括部落市集、部落教室等經營,也是受限於土地使用等相關規範,無法順利進行。

為了因應族人的生計以及文化傳承等需求,Sua表示,過往部落預計在永久屋基地內設置「男子聚會所」,尤其男子聚會所在鄒族文化中具有政治、經濟、教育、宗教、祭儀等功能,類似漢人的市政府等相關概念,該聚會所也是鄒族的精神指標與象徵。2014年部落啟用男子聚會所,隔年受到颱風等影響導致聚會所需要向公部門申請經費進行修繕,無奈遭公部門回應該聚會所位於「水利局用地」,部落若持續在聚會所進行活動,就屬於違法行為。也因此部落只好荒廢該聚會所,轉而在其他地方勉強進行部落的大型祭儀等活動。

不僅如此,Sua提到,鄒族傳統服飾的鞣皮技術與動物的皮毛相關,取材自山林間的梅花鹿、水鹿、熊等。過往部落雖會進行狩獵,但也有相關的倫理與規範,包括禁止狩獵母鹿與小鹿等,讓動物與生態之間取得和諧與平衡。風災過後,部落認為也可針對與鄒族相關的動物進行復育,因此2017年向苗栗養鹿協會取得6隻幼鹿並進行人工餵養與復育。

由於復育有成,部落也向交通部觀光局阿里山國家風景區管理處承租近2公頃土地,並在今年7月正式開幕「梅花鹿復育園區」。當時總統蔡英文、嘉義縣府等政治人物皆到場慶開幕,無奈卻在10月份遭檢舉園區未依「動物展演管理辦法」申請許可,卻開放遊客餵養梅花鹿等,因此必須暫時關閉園區,否則形同違法。即便目前已恢復開放園區,但必須禁止遊客餵食等相關活動。

Sua認為,當初部落興建園區也是想要提高部落的就業機會等相關產業發展,無奈卻遭檢舉。尤其部落原本想依「動物展演管理辦法」申請許可,然而受限於法規內容導致部落申請不易,目前只能向嘉義縣府陳情,期盼嘉義縣府以委託的方式偕同經營,即可免除展演許可等相關規範,恢復動物與遊客之間的互動關係。Sua感嘆,部落有許多積極發展產業、保存文化卻遭宣告違法的案例,包括部落市集、部落教室等經營,也是受限於土地使用等相關規範,無法順利進行。

原住民的主體性在哪裡? 原民籲政府進行通盤檢討
同樣代表阿里山鄒族的得恩亞納(鄒族語:Toe’uana)永久屋代表陳有福(Avai)也指出,近年交通部與觀光局今年推動「2020脊梁山脈旅遊年」相關計畫,主要以中央山脈、玉山山脈、雪山山脈、阿里山山脈以及海岸山脈為主軸,規劃高山旅遊與健行路線,提供國內外熱愛登山活動的民眾更多選擇。

Avai強調,針對該計畫政府斥資千萬經費修繕阿里山沿線步道,然而反觀得恩亞納永久屋部落要興建生態步道等需求,部落近3到5年屢次向公部門陳情仍未有任何一毛錢。同時,連部落族人種植竹林、咖啡等作物所搭建的工寮,也因為搭建於「國有林班地」而遭強制拆除,甚至種植竹子、咖啡等經濟作物也會被以「維護水土保持」等原因,受到政府規範。

尤其竹子與咖啡等經濟作物屬於部落生計管道之一,Avai認為,部落族人自5年前遷到永久屋仍然需要謀生,需要尋找經濟來源等,反觀這段期間不見政府的協助,相關的道路建設、生態步道建設、產業發展等一一受阻,令族人不知道該如何是好。

阿里山鄒族的得恩亞納(鄒族語:Toe’uana)永久屋代表陳有福(Avai)也指出,近年交通部與觀光局今年推動「2020脊梁山脈旅遊年」相關計畫,針對該計畫政府斥資千萬經費修繕阿里山沿線步道,然而反觀得恩亞納永久屋部落要興建生態步道等需求,部落近3到5年屢次向公部門陳情仍未有任何一毛錢。

台灣基督長老教會總會前議長舒度・大達(Sudu Tada)也提到,即便多年前政府在永久屋政策投注許多國家資源,然而過程中的疏失與遺漏卻也讓原民的生活與生計「千瘡百孔」。「請不要讓我們的族人天天在山上唱著悲歌,甚至還要到台北街頭訴說悲情。」舒度呼籲原轉會與促轉會等相關部門應盡早針對三方契約等內容解套,並盤點相關問題與政策,解決當前永久屋原民遇到的困境。

Yapasuyongu Akuyana(陳旻園)也強調,重建結束後相關法規已廢除,目前永久屋屬於「無法可管」的狀況,僅能將不同地區永久屋的問題透過「個案處理」的方式進行修正與改善,原民團體認為政府應該要召開公聽會等相關會議,統籌各地永久屋的問題進行改善,才能有效解決問題。

台灣基督長老教會總會前議長舒度・大達(Sudu Tada)也提到,即便多年前政府在永久屋政策投注許多國家資源,然而過程中的疏失與遺漏卻也讓原民族群的生活與生計「千瘡百孔」。

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