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【工輔法系列報導5】修法後的省思與監督 社會大眾的土地利用想像是什麼?

文/公庫記者洪育增

《工輔法》修法通過後,每周總有這麼一天的晚餐時間,許多NGO工作者紛紛來到台北市北平東路上這棟大樓的第九層樓,也就是地球公民基金會的辦公室。

大夥兒帶著一身的疲憊翻閱著國土計畫資料,一邊討論著最近的案子進行到哪,也一邊聊著手頭上的案子與眼前的國土計畫資料之間,究竟有哪些關聯。「這就很不合理啊!」、「這個數據很怪啊!」、「到底那時候是怎麼規劃的?」第一線NGO工作者的呢喃與抱怨傾巢而出,大夥兒輪番分享看法。

討論會結束後,吳其融說:「要不是我家遇到違章工廠的問題,我也不會關注這件事啊……所以怎麼樣讓更多人關心這個議題呢?我下次會再問一次這個問題喔!」

「喔……」現場一片哀鴻遍野。

這群NGO工作者即便《工輔法》修法結束後,仍然思索著該如何繼續監督農地違章工廠,該如何讓更多人踏入《工輔法》議題。修法結束不代表一切圓滿落幕,更多細節與後續作法仍然是這群人關注的焦點。

修法的困境與遺憾    「落日條款」與「公民訴訟」效力在哪裡?

提到修法通過前最大的堅持原則為何?吳其融與郭鴻儀分別提到「落日條款」與「公民訴訟」。吳其融認為,真正的「落日條款」,應該是讓農地違章工廠搭配許多政策有效施行,甚至能更有效率地進行改善,而非「拖延」。

如今修法通過後雖然確立落日條款為20年,要求2016年5月20日以前的既有低污染違章工廠要在20年內取得合法資格,否則將予以斷水斷電。

吳其融坦言,修法後仔細閱讀條文可以發現,條文內容相當空泛,並沒有提出相關的土地使用計畫等規劃,究竟落日條款是否能如環團所期待的,更加系統性地解決產業問題?反而是未知數。尤其政府部門未來如何公開資訊?如何嚴格監督?也有待後續子法公告內容逐一檢視。

至於「公民訴訟」則在修法過程中未能被立法院接受,反而被「吹哨者條款」取代。郭鴻儀提到,公民訴訟好比民間團體的武器,無論未來公部門是誰執政,一旦地方與中央政府無所作為、沒有強力執法斷水斷電時,人民可以提起公民訴訟要求政府作為。

無奈修法之後,不僅拿掉「公民訴訟條款」,反而通過「吹哨者條款」。郭鴻儀指出,所謂「吹哨者」是指公司內部的員工因看不慣公司弊端等狀況,決意站出來檢舉公司。但若將此一條款套用在農地違章工廠,郭鴻儀直言:「只要吹哨者站出來,就是面對失業問題。」

郭鴻儀表示,要受雇於違章工廠的勞工願意站出來舉報工廠,本身具有一定的難度,再加上勞工檢舉自家違章工廠後,同時也面臨工廠即將被拆除、失業等問題。

「農地違章工廠的受僱勞工未必想檢舉,但是工廠外圍受到污染影響的民眾,才是真正想要檢舉的人。」郭鴻儀認為,政府修法後,反而讓想檢舉的人與環團沒有任何工具。

《工輔法》核心問題——大家對於農業及工業的想像是什麼?

提到《工輔法》議題是否也反映出從社會到政府體系,每一個體對農業的想像趨於貧乏,甚至導致社會大眾並不反對「農業用地作為工業發展」等相關看法?吳其融苦笑地說:「是啊!」也因此,透過簡單的資訊引導社會大眾關注並討論這項議題,成為他們一路上不斷努力的方向。

尤其2019年5月,民進黨籍立委林岱樺參與《工輔法》修法時,提到「農田裡的稻草迫使違章工廠必須蓋鐵皮、築圍牆」等護航農地違章工廠相關言論,也讓環團藉機向社會大眾說明此一議題。

農業用地、用水等需求與工業之間的差距,再加上台灣本身地狹人稠,能做為農地使用的土地也相當有限,住宅需求分配又該有多少?一般民眾究竟瞭解多少?願意討論多少?也間接影響著《工輔法》議題能被討論的程度。

「我們可以在農業產業結構裡面看到,農業相對其他產業,所有端點都是被漠視的,它不被當作一個產業來思考,某種程度來說就是比較被人家看輕的產業。」吳其融認為,農業就像是被整體社會慢慢逼到牆角的產業,社會大眾不去理解農業,更漠視與農業發展相關的資源,更引發目前農地工廠造成的地價飆升、污水等問題。

郭鴻儀也強調:「我覺得台灣對於土地的想像就是——土地是珍貴資源,既然是珍貴資源就不應變成投資商品,要想辦法讓每一塊土地發揮應有的功能。」

他認為,台灣社會目前沒有搞清楚土地與環境發展的優劣勢,反而一味鼓勵發展工業、進行住宅區規劃等狀態,反而無法讓產業之間進行有利循環。

「農業最容易發展起來,當農業做得起來,工業才能互相配合,工業能夠在工業的循環經濟裡重複利用。」郭鴻儀強調,「資源匱乏」是全球面臨的問題,台灣也不例外,也因此政府更應該協助資本額有限的中小企業進一步發展,而非放任不管,讓中小企業自行倒閉。

「土地」即「商品」?  《工輔法》如何衝擊每個人對土地的想像

郭鴻儀指出,北部地區目前受都市化影響,面對都市邊陲的農地工廠議題時,大多傾向將違章工廠「商品化」,趕出違章工廠,轉為住宅用地。反觀南部地區,由於正在朝向農業轉為工業的型態,導致許多民眾也會迫切希望工業進駐,能夠有效創造地方經濟。

「有時候講半天,農業區想變成工業區,工業區想變成住宅區。」郭鴻儀感嘆,若社會氛圍普遍將土地的階層劃分概念視為圭臬,將會影響對於土地的想像,甚至難以近一步思考土地或產業能有哪些發展。

郭鴻儀不禁反問:「民眾對土地的想像與使用到底是什麼?到底是像股票等投資商品一樣,把土地拿去炒作、期待升值?還是民眾真的能仔細思考看看,這些土地能做什麼發展用途?」郭鴻儀提到,若只是一味地將土地當作股票進行炒作,則可能使土地空轉,無法發揮適當效用。

郭鴻儀也提到,在過往參與都市計畫等場合中,也時常遇到地主或投資客大言不慚地說:「農地就是要變建地!」、「這是金山銀山啊!」、「為什麼不開發啊?你們放著土地去務農,會一輩子會窮到底!」對於農業的批判。

郭鴻儀認為,農業工作者並非如社會大眾所想像都是「窮人」,投資客等人的批判對農友而言相當刺耳、莫名其妙。

2019年11月14日,地球公民基金會、環境法律人協會、台灣農村陣線、主婦聯盟環境保護基金會共同召開記者會,公布各縣市國土計畫草案中諸多疑慮,尤其未來恐有10萬公頃以上農地「被消失」。

「在土地使用方面,如果只是認為農、工、住宅是各自獨立空間,那就太簡化了。」郭鴻儀強調,工業區等產業背後肩負一定的產業人口數,因此勢必連帶影響住宅區等規畫問題。

尤其產業依附著一個人的生活環境與需求,因此在土地使用方面,農業、工業、住宅區等其實無法輕易切割,進行討論。但是否每個縣市都要規劃地跟台北市一樣,甚至以台北市作為目標呢?郭鴻儀認為並非如此,應該要是每個縣市的特色產業進行更縝密的規劃與思考。

「《工輔法》衝擊到每個人對土地的想像,如果你把土地商品化,『人』的因素就不會被考慮進來。」郭鴻儀表示,某種程度來談,《工輔法》修法讓社會大眾開始顧及土地上面的「人」,包括廠商權益、農地問題、食安、環境安全等問題。

同時,最令人害怕的是,一旦農地違章工廠發生意外,連帶產生的污染與人員傷亡,絕對不是「賠償」兩字可以輕易解決的。

「一旦違章工廠出意外,就會造成農地危害。政府部門已經大幅度縮減農地面積了,還可以如何防止農地被汙染?汙染土地之後呢?原本在土地上耕作的人就失業了,那就是一連串的社會問題。不是我們環團在阻礙經濟發展,是因為很多風險是連鎖反應不斷下去的。」郭鴻儀強調,比起事發後的亡羊補牢與止血,環團更在意的是事前的預防與謹慎規劃。

修法通過後   環團仍選擇主動出擊

即便《工輔法》修法已於去(2019)年6月完成,環團並沒有就此鬆懈。吳其融提到,地球公民基金會組成「讀書會」與「拆拆小組」兩團體,持續關注《工輔法》後續狀況。藉由舉辦讀書會的過程中,透過閱讀各縣市國土計畫等資料,仔細審視國土計畫的內容與細節,並規劃實際走訪活動。

同時也期待能讓更多人關心自己所住的縣市,試著「主動出擊」找出不同的方式與公部門、與民眾對話,並且持續關注土地上的違章工廠變化。

至於「拆拆小組」的目的則是希望能夠建立網頁或APP,讓民眾能夠簡易地操作系統,檢舉農地違章工廠,並由地球公民基金會接手向公部門發文檢舉。

地球公民基金會組成「讀書會」,透過閱讀各縣市國土計畫等資料,仔細審視國土計畫的內容與細節,並規劃實際走訪活動。

吳其融提到,目前的檢舉機制時常讓民眾陷入險境,有些民眾向地方政府檢舉後,反而被要求在地方政府勘查的過程中「現身」,直接面對違章工廠業者,人身安全更有疑慮。因此地公希望能透過拆拆小組的設立,讓更多民眾方便檢舉,目前尚在研擬階段。

郭鴻儀也提到,未來針對子法的修訂也是必須關注的方向。包括管理輔導等詳細期程與規劃、低汙染產業的認定等,必須有更謹慎的規範,否則執法上將有可能產生更多問題。

尤其關於「如何確實停水停電」也是未來可以著手的方向,郭鴻儀認為,未來環團可用行政訴訟的方式,要求地方政府針對違法廠商停水停電,徹底執行法律規範。

吳其融坦言,《工輔法》修法草率過關確實是在環團的預期之中。尤其臺灣違章工廠數量從2001年近7千多家,直至2017年推估約為13萬家,成長幅度相當驚人,吳其融感嘆:「要徹底擋掉農地違章工廠確實不可能。」

面對未來子法訂定等相關內容,吳其融希望公部門創造公共對話的討論與空間,讓環團闡述建議、讓產業界說清楚需求與目的,進行整體性的討論。

經濟部農曆年前推出子法相關草案   環團嚴陣以待

今年1月13日經濟部公布4項與《工輔法》部分子法相關內容,包括:依據《工輔法》第28-5條、第28-6條、第28-7條等相關規定,制定「基於環境保護或安全考量不宜設立工廠者」草案,針對水土保持區、野生動物保護區等,羅列28處地區不宜設立工廠。

以及明訂「檢舉未登記工廠獎勵辦法」,認定獎勵檢舉等相關內容。同時也提出「低污染認定基準」,包含產業類別及製程列出53項,非屬52項內容者即為「低污染認定」。此外,也提出「特定工廠登記辦法草案」。

部分子法預計在今年3月20日生效,至於在2016年5月20前成立的未登記工廠,必須在2022年3月19日之前完成特定工廠登記申請等規定,2016年5月20日後成立的未登記工廠則一律即報即拆。

針對目前經濟部的做法,吳其融認為,早在2010年《工輔法》修法時,經濟部已羅列50項污染產業類別,而在2013年修法時卻將污染類別降低到36項,至於現階段公布的《低污染認定基準》中則增加為52項污染類別,相較於2010年修法時,進一步從「製程」方面進行污染認定。

吳其融苦笑著說:「全部52項污染類別中,也只有一項關於製程污染的認定。」他強調,未來仍有待檢視政府部門實際執法狀況,環團也會加強監督。

產業與農地之間的拉扯與拔河,從鄉間延伸到都市,從地方政治拓展到中央議會,當時任立法院長蘇嘉全拍板定案、修法通過的那一瞬間,利益與土地之間的取捨彷彿已成定局,以前是用土地換產業,用污染換進步,未來呢?

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