文／地球公民基金會
台灣自2016年開始推動再生能源至今，有許多成功或失敗的經驗，面對再生能源勢在必行的趨勢，地球公民認為，我們有必要知往鑒今，改進未來的綠能政策，讓再生能源在對的地方、用對的方式加速發展。尤其在地狹人稠的台灣，地面型光電的發展更是一大挑戰，不僅攸關能源轉型的成敗，更牽動國家的社會、環境及空間規劃等治理課題。
地球公民基金會自2022年起針對苗栗、花蓮、台南等三縣市及其它縣市的各類地面光電案場展開田野調查，進行實地現勘、利害關係人訪談、參與審查會議與文獻蒐集，梳理錯綜複雜的光電開發程序，剖析過往不利耕作地、漁電共生到近期「綠能發展區」等光電政策與土地法規所面臨的各種課題，集結出版《共享日光：檢討地面光電與生態、森林、農漁業的共生對策》調查報告 （附件一）。
我們發現各地光電政策推行的步調並不一致，過往多數的光電政策欠缺考量環境整體的系統評估，且各部會之間缺乏有效溝通，而國土計畫體制在過往的土地變更與近期「綠能發展區」政策屢被挑戰，生態保育面向更是缺乏法規工具把關。因此，我們從「空間計畫」、「生態保育」、「農漁產業」、「利害關係人及公民參與」四大面向提出建言（附件二），期能助益政府與民間針對「綠能發展區」等光電政策進行更廣泛的社會對話，促成更具有社會共識的光電發展。
借鏡三縣市的光電經驗，建立全國一致的治理原則
地球公民基金會議題部專員梁聖岳說明，地面光電涉及生態、造林地去留、農漁產業等問題，因此選擇苗栗、花蓮及台南等三縣市，了解不同環境與社會條件下，光電設置所面臨的議題與挑戰。其中綠能與生態、產業競合的課題，值得「綠能發展區」與未來光電政策借鏡。
苗栗光電最大挑戰是里山地景與石虎保育。縣府針對小兩甲光電案，以石虎生態資訊建構了三階段審查機制，在220案中，近8成、168處案場位於石虎重要棲地，但審查結果有90案通過、51案補件再審，僅79案被駁回。對於開發面積超過2公頃、同樣位於石虎重要棲地的開發案件，如銅鑼竹森案，卻未導入生態把關機制，引發「捉小放大」的爭議，最後縣府不理會專家學者與農委會反對意見，強行通過，而營建署也指出通過理由不足的情形，造成環境團體大力撻伐地方政府罔顧生態價值與程序正義。
花蓮雖尚未大量興設地面型光電，但當地有約2,000公頃公有土地可能興設光電，有平地森林碳吸存等生態系功能與光電減碳效益權衡，及原住民族傳統領域和土地不正義歷史等重要課題須面對。但縣府卻逃避思考這些課題，至今未汲取其他縣市的經驗，也未與花蓮公民社會共同討論、思考如何建構更好的機制。
台南是光電設置密度最高、市府態度最積極、但爭議也最多的縣市。光電已對當地養殖漁業帶來租金上漲、養殖模式改變的挑戰，對黑面琵鷺等過境鳥類與棲地切割的影響也需長期的研究調查。這些挑戰及市府的作為，對於台灣社會推動光電管理機制的改革，極具參考價值。
三縣市對光電治理的做法明顯有落差（附件三），顯示台灣光電從申設流程到區位選址，都欠缺明確一致的的原則。中央政府未來若要推動「綠能發展區」，顯然需要更多細緻的政策規範與明確原則讓地方政府依循，這其中除了需要空間規劃與保育措施的系統性評估之外，充分的社會溝通與資訊公開，爭取社會理解與認同，才是讓綠能政策得以可行的途徑。
附件三、花蓮、台南、苗栗三縣市地面光電課題與挑戰
讓國土計畫成為兼顧綠能發展、農業環境、國土秩序的重要助力
地球公民基金會議題部專員黃子芸提到，在實地調查之外，報告中也透過盤點農地光電相關的法規制度與機關權責（附件四），來解析盤根錯節的農地光電發展問題根源。特別是在漁電共生專區、不利耕作地、污染整治場址⋯⋯等區位認定，或是案場開發的審查中，可以清楚看到：部會之間溝通不良與權責不清，讓政策執行把關存在三不管地帶，並具體可見於電業、農業、空間等法規缺乏治理指引與准駁權限。這也更根本地看出，因空間計畫的欠缺，導致對個案開發的土地利用競合問題束手無策。
但過往區域計畫時期並無計畫引導的概念，導致內政部多僅得配合目的事業主管機關開發計畫辦理土地變更。此次因應「綠能發展區」政策推動，甚至是放寬「非都市土地使用管制規則」容許使用，迴避審查的把關、大開方便之門。我們在此呼籲，應讓國土計畫的體制與工具，成為落實兼顧綠能發展、農業環境、國土秩序的重要助力。「綠能發展區」可能成為國土破口，因此，應視為國土計畫上路前的特例，在2025年國土計畫體制上路後，不得任意增劃綠能發展區，且於此期間，參與綠能發展政策研擬的相關部會必須儘速啟動部門空間發展策略/計畫工作，以於國土計畫上路前，完備部門協調整合機制。
附件四、同意農地光電開發的認定權責與涉及機關單位彙整表
改進保育法規與投入調查監測，讓光電發展奠基於科學把關
地球公民基金會副執行長黃斐悅指出「法規、主管機關、生態資訊」是光電面臨的保育工作三大侷限。雖然光電案場施設多已經迴避「法定環境敏感區」，但在區外仍然存在生態議題需要面對。這些未劃入敏感區的範圍，國家最高保育法規《野生動物保育法》是以物種管理而非棲地保育為主要目標，導致開發初期選址時，保育主管機關難有角色。而當光電案場規劃完成，進入農地變更審議時，主要以土地法規《區域計畫法》與農業法規《農業發展條例》進行把關，保育主管機關能發揮的功能有限。另外，政府投注在生態基礎資料庫的資源相對稀少，因此在光電個案進行討論時，時常缺乏環境承載量、生態系統韌性、棲地破碎化程度等系統性資訊，即使該光電案有作案場周遭的物種調查，也難以作為開發影響的判斷依據。
要突破上述沈屙，無論是「綠能發展區」或其他光電用地政策，都應參酌「環社檢核」的經驗或是國土綠網的邏輯，提早在選址時，建立一套機制來指認關鍵課題、迴避生態熱點，而非讓爭議爆發在審議階段。
建立具有社會共識的光電政策
地球公民基金會議題部主任蔡卉荀提醒，建立社會信任更是光電治理的核心環節！政府有義務說明能源轉型在國土規劃、生態保育、農漁產業、公民參與等四面向的作法，建立充分的資訊公開及公民參與平台，讓社會各界不同價值與觀點獲得交流與理解，以尋求社會最大共識。
地球公民也從四面向提出具體建議，呼籲經濟部應盡速提出能源空間發展策略/計畫，並在綠能政策研擬與推動過程中，落實資訊公開及擴大社會對話。農委會同時身為農業及保育主管機關，有責任提出更明確的農漁產業政策，說明在綠能發展趨勢下，農業與農村發展的願景，同時更應儘速填補生態保育法規的空缺，建立保護區外的保育機制。最後無論是最近的綠能發展區或是過往的光電政策都應該儘速檢討，呼籲行政院責成內政部協助整合協調相關部門計畫，加強各部會橫向協調，以系統規劃引導農地光電發展。
我們認為，改善法規機制、提出合理政策，由上而下引導國家綠能發展，這是政府本應負的責任，另一方面也很需要民間社會、公民社群由下而上的參與，並共同建構理想的能源轉型模式。後續地球公民將舉辦「共享日光」系列座談，分別探討光電的國土治理、生態保育、農漁產業及公民參與等課題，期待透過更多社會對話，促成更具有社會共識的光電發展。
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附件二、地面型光電發展四面向之建議
依據本報告分析的內涵，地球公民歸納光電的不同面向之爭議，提出對台灣光電治理政策及對應政府機關應有之作為的建言，盼能拋磚引玉，促使政府及社會各界持續對話、協作，一起探討台灣淨零轉型的出路。
ㄧ、 空間計畫
台灣地狹人稠，舉凡居住、交通、能源、工業與農漁業、生態保育等都須用到土地，因此，土地的使用及管理是國家及區域發展最核心的問題。然而過往的開發討論過程中，卻未審慎討論土地規劃與管理的問題，因而衍生不同部門的政策在空間配置上產生矛盾的現象。鑒於地面型光電更有機會融入不同土地與區域的特性，台灣須嚴肅面對各部門政策與土地的問題，我們針對行政院與相關部會提出以下建言：
1. 行政院應要求經濟部、農委會及內政部之政策進行整體空間規劃，透過部門空間計畫、國土計畫，加強各部會橫向協調，以系統規劃引導農地光電發展。
2. 經濟部能源局應盡早公告能源用地白皮書，提出明確的綠能空間需求，及各類設施指認區位的原則，避免新政策與白皮書脫鉤。
3. 農委會應提出明確的農業發展空間需求與規範，說明把關指認「同意辦理農地光電開發之區位」的依據與政策說明，並主動跟農漁業社群溝通政策，於部會間協調農地開發時，亦應有更積極明確的主張。
4. 在國土計畫與區域計畫銜接過渡期間所提出的「綠能發展區」，應在2025年國土計畫全面上路後落日，回歸國土計畫體制的引導及管理。綠能發展政策應以國土計畫通盤檢討協調、整合相關部門計畫，或鄉村地區整體規劃推動由下而上的光電發展。
二、生態保育
地面型光電對生態的影響，在台灣與全球都是重要且持續觀察中的課題，儘管兩者不全然是互斥關係，但仍須找到最小衝擊甚至生態增益的路徑。然而，農委會林務局（即未來的「森林及自然保育署」）是國家最高保育主管機關，卻在近幾年光電與生態爭議中缺席。面對生態保育課題中諸如科學基礎調查不足、法規陳舊不敷使用等，均迫切需林務局進場，提供更明確的政策，確保生物多樣性與能源轉型共榮。我們針對農委會及林務局提出以下建言:
1. 保育措施應從過往關注特定物種，轉向棲地與環境的系統性思考，以因應光電需要大量土地之開發特性。
2. 檢視當前保育法規，改善法定敏感區內外之管制落差與過猶不及之問題，建立區外保育機制。
3. 農委會應修改農業相關法規，納入生態保育規範，確保農業地區的生態功能，給予地方政府更明確的指導及賦權。
4. 案場選址規劃應結合國土生態綠網與其他生態環境資料，研擬因地制宜的總量管制策略，及生態保育增益或補償政策。
5. 政府應持續投入長期之環境監測與調查，產製具有一致性、可互相比較之生態與環境資料，建立全台及區域尺度的生態環境資料庫，並定期提出評估報告，以供各目的事業部門政策擬定規劃、開發案場選址與各級機關審查之依據。
三、農漁產業
能源政策看似是國家整體政策的一環，仍應與其他政策協調而非凌駕之上。面對光電需要大量農漁業土地，以及全球尋求農業與光電共同設計的趨勢下，加以政府也聲稱「以農為本、綠能加值」之原則，我們認為，農委會有責任提出更明確的農漁產業政策，去對應到光電政策，採取更積極主導的態度與作為。我們對農委會提出以下建言：
1. 評估推動漁電共生、農地光電以來，對農漁產業發展及上下游產業鏈的影響。
2. 提出因應綠能發展之農業轉型輔導、法律扶助、權益保障、綠色金融等輔助措施。
3. 除了補救措施之外，農業主管機關應主動與農漁業社群溝通政策，並且提出在綠能開發的情境下，未來農業發展的規劃。
4. 針對釋出農地與造林地轉做光電，農委會應說明清楚低地力、林相不佳之判斷標準，並與相關專業社群、社會及當地居民對話，盡可能使決策基礎符合真實狀況與多元價值的期待。
四、利害關係人與公民參與
光電比其他能源設施更具有分散性及親近人民與社區的特性，因此從規劃選址、工程設計、施工及營運，皆須考量不同區域與利害相關人的需求與價值選擇，將各方人馬對光電發展目標及各方價值權衡的認知，拉到接近的想像上，讓各方觀點被理解與交流，方可促進各界協作，由下而上產生因地制宜、合乎轉型正義的方案。
然而目前光電開發程序往往僅在施工前舉辦一次由開發單位舉辦的單向式說明會，後續施工及營運階段也欠缺溝通管道，明顯無法達到多元價值與政策溝通的功能。我們認為充分的資訊公開與公民參與是建立社會信任的前提，也是捲動更多民間社會參與綠能發展的基礎。因此提出建言如下。
1. 經濟部應定期公開綠能發展政策推動進度，並在綠能政策研擬時便擴大利害關係人及社會對話，保留政策討論修正的空間，在原住民社區也應尊重原住民傳統領域及部落決策機制，讓在地、多元的發展想像融入淨零轉型藍圖之中。
2. 經濟部應盤點地方光電衝突治理的困境與需求，保留漁電共生環社檢核及苗栗三階段審查機制的優點、彌補其不足（包含協調中央各部會與地方政府的資源與權責、結合科學資料與長期監測資源、監督與落實規劃期的承諾等），重新提出更全面周延的綠能發展與管理機制，並賦予法制基礎。
3. 農委會應主動向社會及農業社群說明農業綠能的政策及配套措施，與農漁民及農業社群保持暢通的雙向溝通管道，建立對農業綠能需求與目標的共識。
4. 經濟部應建立光電案場設計規範指引，供地方縣市承辦人員查核及綠能業者設置參考，並鼓勵縣市建立因地制宜的審查機制、成立專責窗口。
再生能源的發展是未來趨勢，光電設置更是與全民的生活、生產、生態息息相關，產生爭議與問題在所難免，然而提出問題不代表反對光電，而是要促進社會探討如何解決問題，促成多贏局面。
我們認為，改善法規機制、提出合理政策，由上而下引導國家綠能發展，這是政府本應負的責任，但另一方面也很需要民間社會、公民社群由下而上的參與，並共同建構理想的能源轉型模式。對此，我們尚未有明確的答案，但我們確實也看到民間社會多元的意見正在產生，也看到有些政府資訊公開與社會溝通管道正在慢慢打開，因此需要各界更積極對話，互相理解。
未來地球公民基金會將持續關注地面型光電的發展，並投入研究，期待可以產出不同面向的視野，透過社會對話，共同找尋最小衝擊的路徑，讓社會共好。
