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【投書】給政府官員的典範轉移,給公民社會的賦權典禮——身心障礙者權利公約審查現場觀察(三)

文/撰寫/蔡逸靜(人約盟研究員)、張育晟、王盈文(人約盟志工)

《身心障礙者權利公約》(CRPD)審查會議來到最後一日(11/1),本日討論重點包括教育、健康、工作、適足生活水準及社會保障、參與政治與公共生活等實質權利議題,也包括落實公約所應有的協調與監督機制。總結這三天的成果,可以說是給政府官員的一場「典範轉移」,給公民社會的一場「賦權典禮」。

五位委員讚許台灣政府願意主動舉辦報告審查的努力,與許多聯合國國家相比,此一建設性對話的過程與互動令人氣象一新。然而,委員Adolf Ratzka也不忘叮嚀:「更重要的是在我們離開以後,政府會多麽嚴肅地採取行動,而身心障礙者在這個國家的狀況會否因此改善?整個審查的效果端賴於此。我們都希望,這會是一個持續性的努力,將能帶來實質改變。」

典範轉移:不是被主流「整合」,而是真正的「融合」教育

上午的審查會議中,委員有共識地將重點放在CRPD第24條「融合教育」上。彷彿是擔憂前兩日「溝通不良」的狀況持續發生,委員Diane Richler在開場時特別向在座政府官員從頭解釋:整部CRPD所要求的乃是一種「劇烈的典範轉移」(a huge paradigm shift),我們必須放棄過去的「慈善/醫療模式」,轉向「人權模式」的思考。要瞭解CRPD所勾繪的教育藍圖,不能僅是討論如何讓身心障礙者接受教育,更要讓他們「在與其他人平等的基礎上」獲得教育,並且以一種「融合」的方式來進行,為未來更全面性的社會參與做準備。

Richler如此說明教育的重要性:「教育,奠定了所有人參與自身社群的基礎,是我們學習如何與他人社交互動的處所,是我們學習社群中共享價值的場域,也是我們結交相伴一生的好朋友的地方。……教育,奠定了我們整個人生的基礎。」她更援引聯合國CRPD委員會在去年做出的第四號《一般性意見》,循循善誘地解釋「排除」(exclusion)、「隔離」(segregation)、「整合」(integration)與「融合」(inclusion)的概念區分──「融合」要求整個教育系統的轉變,讓身心障礙學生能夠平等且完整地參與所有事物;這代表必須對教室環境、教師訓練、教學方式以及資源分配進行全面性的重新組織與安排,而不是把身心障礙學生丟到同一個教室中「整合」就好。

可惜的是,後續教育部回應仍僅重複說明目前《特殊教育法》的框架,承諾會再加強「普通教育」與「特殊教育」兩者之間的合作模式,以達到「融合」。學生事務及特殊教育司也認為目前各縣市政府特教經費皆有法定比例,應屬充足,不至於有「城鄉差距的存在」。上述回應顯然讓Richler不甚滿意,直言她「沒有聽到任何答案」。而教育部代表竟也宛若未曾聽過公約第四號《一般性意見》的存在,請求委員再提供中文版以供參考[1]

在場參與的身心障礙團體則認為,目前台灣特殊教育體制實則停留在「整合」階段,甚至是所謂「隱形隔離」的狀態。校園普遍仍缺乏無障礙環境,許多身心障礙學生即使被安排在普通班級中,特定課程仍然會被抽離到資源班上課。中華民國學習障礙協會指出,目前一般普教老師在職前僅有三學分的特殊教育導論課程,他們對於身心障礙的理解與知能嚴重不足,而且大多認為身心障礙學生是特教老師的責任,無法提供適當的支持與調整,甚至以「公平」之名造成他們學習與融入班級的阻力;例如,書寫障礙學童被要求以同等標準寫作業等等。

至於身心障礙學生是否擁有足夠的個人助理與學習助理?國教署代表說明,106年學年度總共補助高中職以下身心障礙學生使用助理員時數總共22萬小時。然而,根據台灣身心障礙兒童權利聯盟的估計與換算,這表示,全台灣能夠完整一天8小時上課時間能獲得助理員協助的障礙生約僅有138人而已。

落實與監督:政府內部的「協調機制」,外於政府的「獨立機制」

下午場的會議以CRPD第33條「國家實施與監測」作為壓軸。Diane Kingston語重心長地說,雖然台灣政府非常自豪已將五部人權公約國內法化,但更重要的是這樣的承諾究竟如何在國內被落實與監督?身為前聯合國CRPD委員會委員,她感覺這一條內容是大多數政府最不了解的部分之一,因此同樣耐心地從頭解釋公約的內涵與要求。

首先,根據CRPD第33條第1段,各政府部會內部應有一名人員擔任「協調中心」(focal point),而各部門之間也應設立或指定「協調機制」(coordination mechanism),負責統整相關資訊,促成跨部會、跨層級的共同行動。其次,第33條第2段要求在政府組織之外另行設立所謂的「獨立機制」(independent mechanism)來監測公約落實狀況,最主要的機制就是符合《巴黎原則》要求的「國家人權機構」。第33條第3段則是要求公民社會──尤其是不同障別、性別及來自不同城鄉地區的身心障礙者及其代表組織──應能透過正式且定期的管道與政府互動,參與監測公約落實的過程。

簡言之,上述三者缺一不可,CRPD要求各國政府內部必須設有協調機制,政府之外也需要獨立機制(國家人權機構)與公民社會的監督,才能確保政府做出的人權承諾能夠真的轉為現實。

Kingston也提到,從過去台灣兩公約與CEDAW的審查結果看來,所有國際專家不約而同地要求台灣應盡快設立國家人權機構來監督公約的落實。尤其是,台灣並非聯合國會員國,而是由政府單位自行舉辦公約審查,「這樣的審查過程是有瑕疵的」。如果設立了獨立的人權機構,將有助審查委員檢驗政府與民間提出的證據與資料是否屬實[2]。 主席長瀨修亦強調,設立獨立國家人權機關可以提升審查過程的可信度,況且這件事情應該是台灣政府自己就可以做到的,不需要外界太多協助。

目前,我國政府認定行政院下的「身心障礙者權益推動小組」為協調機制,社家署代表也在審查會議中說明,五位委員最後做出的《結論性意見》將會在兩週之內向行政院院院長報告,並由身權小組來做後續的列管與追蹤,對各部會進行提醒與監督。然而,人權公約施行監督聯盟則是質疑目前行政院身權小組的定位不明、效率不彰:根據《身心障礙者權利公約施行法》第6條,身權小組同時擔負協調、執行、監督、研究等職責,然而該小組每年卻只召開2至3次會議 ,又缺乏明確、有系統的工作方法,難以承擔相應的角色與功能。

審查之後:借助《結論性意見》之力,邁向CRPD的實踐

最後一場會議結束之時,五位審查委員都發表了他們的心得感言,尤其感謝這段過程中民間社會的積極參與。委員Richler說:「無疑地,CRPD是一部很強的公約,因為它在當初被創造出來的過程中,如同你們一樣的公民社會團體扮演了同樣積極的角色。我也認為,你們現在的參與,對於我們正在準備的報告,以及後續CRPD在台灣的落實,將會持續扮演關鍵角色。」

她鼓勵民間團體,不只持續要與政府對話,更要向外去接觸、去認識世界上其他地方的類似組織:「你們所談到的許多經驗,與其他國家的人們也都非常相似──這確實是件不可思議的事情,無論經濟、無論政治、無論地理因素,全世界的身心障礙者與家庭竟會有如此相似的遭遇。我認為,只要我們相互分享經驗、彼此學習,我們就會更加強大。」

Kingston也重申CRPD第4條第3段,強調身心障礙者及代表團體應能充分參與與其利益相關的政府決策過程。她期許,最後委員會做出的《結論性意見》能夠成為台灣公民社會在未來四年再次審查之前可以使用的一套「問責」工具;主席長瀨教授也讚許,「其實在座的各位公民才是專家」,各位才是持續將在這片土地上監督與協助政府執行這些建議的關鍵。

對於在座政府官員,Richler則是引用老子「千里之行,始於足下」之言,誠懇地說:「我希望你們在收到《結論性意見》的時候,不會把它視為一份批評貴國現況的清單,而是一種幫助各位回頭檢視當初你們自己所設下之目標的方法。……我希望『結論性意見』可以幫助你們找出落實CRPD的方向,在這條路徑上持續向前。」她自己也坦言,要徹底落實CRPD揭櫫的精神,恐怕只有在「理想的烏托邦」中才有可能發生,「然而我們還是必須要一起攜手努力,往那樣的世界邁進。」

三日審查會議結束以後,五位審查委員將閉門擬具《結論性意見》,並於11/3(五)下午兩點於喜來登飯店舉行發表記者會。參與本次審查的20多個民間團體也將在官方記者會後,另於行政院大門舉行聯合記者會,針對本次審查的過程與結果做出回應。

註:
[1]目前第四號《一般性意見》已有簡體中文版本可從聯合國網站上下載。目前衛福部網站上僅更新到第三號《一般性意見》,而聯合國身心障礙者權利委員會近日已經發布第五號《一般性意見》。台灣與其他國家不一樣的是,根據《身心障礙者權利公約施行法》第3條規定:「適用公約規定之法規及行政措施,應參照公約意旨及聯合國身心障礙者權利委員會對公約之解釋。」因此,《一般性意見》具有一定的法律效力。

[2]目前CRPD審查的秘書處是由衛福部擔任,兩公約審查則是由法務部擔任,然而這兩個政府部門皆是接受審查檢驗的對象,有中立性上的疑慮。在其他國家的實踐中,國家人權機構往往會獨立提交一份人權報告給聯合國條約監督委員會,由於其獨立於政府之特性以及保護、促進人權之專業,國家人權機構的角色與意見日益受到聯合國人權體系重視。

【延伸閱讀】
誰讓我們成為障礙者?——身心障礙者權利公約審查現場觀察(一)
最好的報告,就是誠實以對——身心障礙者權利公約審查現場觀察(二)

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