文化

正向思考文資爭議:談台北市政府八問文化部

首圖 / 何宇軒

文 / 林崇熙(雲林科技大學教授)

「爭議」或「抗爭」所表徵的不穩定、衝突、或威脅,通常被負面看待。然而,如果我們正面看待「爭議」或「抗爭」,此正是潛在結構性問題的現象浮現,指引著我們去深掘問題根源來面對解決。只是,面對爭議問題時,對待對方的方式是「重砲轟擊」或「對話討論」,其態度、氣氛與後續發展就非常不同。「重砲轟擊」在於羞辱對方或打倒對方,是否解決問題並不重要;「對話討論」在於攜手合作解決問題,是否你贏我輸並不重要。選擇哪一個態度與策略,端視氣度與智慧。

文化資產保存爭議一向是民間與公部門之間、或保存者與開發者之間的對立。動見觀瞻的台北市政府與文化部對槓,則屬罕見。尤其被台北市政府重砲轟擊的文化部,在鄭麗君部長上任以來,致力於文化資產保存,不管是向行政院爭取提高文化資產預算、推動文化資產新政策、與民間保存團體溝通、改善文資法與相關子法、舉辦由下而上的全國文化會議、推動文化基本法等,都有著令人耳目一新的活力氣象。就在全國文化會議剛剛閉幕,鄭麗君部長宣示強化文化資產保存之聲猶在耳際(包括宣佈明年將舉辦全國文化資產會議),台北市政府卻大動作地發長篇新聞稿,以文資議題「八問」文化部。此事若如某些媒體報導是綠營與柯文哲市長之間政治競爭的一場煙硝,吾人看看笑笑就轉台了。但是,此事牽涉到對文化資產保存法的諸多解讀差異,容易讓社會大眾對文化資產保存滋生疑慮,因而需仔細辨析討論。

此事起源於文資團體依照去年七月修訂公告的新版文資法,提報俞大維故居及山海樓。台北市文化局副局長田瑋出面批評新版文資法降低提報門檻且沒有配套,致使「業者都已都更、進行權利移轉中個案,現在因為文資團體的提報重審,業者將面臨至少10至20億損失,業者非旦會跳樓,文化局也一定會挨告。」田瑋進一步表示,「修訂辦法上路後,可以說是亂象百年,文化局接到的案子幾乎是三天一件。」(見《新頭殼》陳香蘭2017/8/31報導)究竟台北市文化局關心的是都更業者的利益損失、或是怕業者會跳樓、或怕文化局被告?我們不得而知。但在綠委姚文智、柯建銘出面呼籲保存俞大維故居後,文化部發新聞稿〈請臺北市政府善用文化部提供的政策工具與資源 共同維護文化資產〉,敘明文化部已經強化法令、寬列經費、增加補助、透過行政院文化會報協調各部會保存所屬文化資產、協助各縣市成立文化資產專業服務中心、投注經費於台北市轄內國定古蹟修復、…等,皆為提供各種資源協助台北市政府。

然而,台北市政府對於文化部的說明不知道是不領情或解讀為政治鬥爭,於9月14日以四千多字的「八問」長篇新聞稿重砲回擊文化部:一問新版文資法降低提報門檻,致使提報浮濫及侵害人民財產權;二問暫定古蹟缺乏配套措施;三問文化部未能讓台北市內之中央部會保存所屬文化資產,導致台北市政府負擔沈重;四問文化部需投注鉅額經費修復台北市內各部會所屬國定古蹟,表示法令不彰;五問文化部再造歷史現場專案計畫口惠不實;六問專業人力強化之時程見解不同;七問文化部應該協助地方政府解決文資專責機構位階問題;八問文化部新版文資法如何可做到「系統性保存」?這八個砲打中央的問題不管是不是用於政治鬥爭,回歸到文化資產保存領域來看,若是好好地對話討論,都可以是很有意思的提問(雖然引用的法條頗有錯誤),茲討論如下:

首先,台北市政府羅列許多新版文資法的問題來質問文化部。然而,制定法律是立法院的職責,而不是文化部可率意為之。非常有意思的是,從第八屆立委到第九屆立委,參與文化資產保存法修訂的提案立委涵括國民黨、民進黨、親民黨、時代力量等,所提法案修訂精神一致且內容相當接近。因此,台北市政府對於文資法的質問,應該面向立法院而不是文化部。

其二,如果台北市政府如此在意文化資產指定登錄會侵害人民財產權而有違憲之虞,就應該在修法之際(或文資法頒布卅五年以來)申請釋憲,或透過台北市選出來的立委提出異議,而不是因為人民提報案例可能妨礙財團都更利益,才跳出來喊違憲。古蹟指定是否侵害人民財產權(及相應的國家與人民的權利義務關係),在法律界已經有太多討論;同樣的命題也需在都更領域中提問。2011年爆發的士林王家都更爭議案中,台北市政府為何不提憲法第15條之「人民財產權應予保障」?

其三,台北市政府質問新版文資法降低提報門檻,致使提報浮濫。究竟從去年七月公告新版文資法後,有多少「浮濫提報」?台北市政府並沒有「公開透明」地說明浮濫提報的數據與案例為何,只說到9月時,所編列的150萬元現勘出席費已經用完。依慣例來看,一次現勘大約3至5個委員出席;就以5個委員一次各2千元來計算,一次現勘出席費共花1萬元。則150萬元現勘出席費意味著150次現勘。從年初至九月初,扣除農曆新年等國定假日及例假日,工作天大約150天,也就是說,台北市文化局每天都要辦理一次現勘!這應該會讓一至兩個月才辦理一次現勘的台南市政府羞愧致死。其實,縱然一次有數百件「浮濫提報」,台北市政府也能輕鬆以對,例如幾個媒體報導2016年「3月16日鄧家基主席未經討論直接否決500多份的「文化景觀」、「市定古蹟」提報。」(見《苦勞網》及《公民行動》2016/3/29)至於新版文資法實施後,何以其他縣市皆未出現「浮濫提報」,就耐人尋味了。

其四,關於列冊追蹤問題。台北市政府批評新版文資法第14條賦予非所有權人提報的權利,且在列冊追蹤後需於六個月內審議是否繼續列冊或給予文資身份,此將導致浮濫提報及侵害所有權人財產權云云。這個命題需回到修法時的考量與精神。舊法時期列冊後,只能由所有權人或公部門提請審議,同時,舊法時期經常是列冊而不追蹤,致使列冊者橫遭拆除亦不知。但新版文資法針對公部門不作為的弊端,強制要求公部門在列冊追蹤後六個月內需進行處理,此精神在於對公部門予以積極課責,其實僅僅是落實舊法中公部門在列冊後提請審議的角色。但是,提報不見得通過列冊;縱然通過列冊而於六個月後審議,亦不見得指定古蹟。台北市政府若能體察舊版文資法問題與新版文資法精神,大約就可釋懷了。

其五,台北市政府主張對於私有古蹟所有權人應予以全額修繕補助、補償、或「實質權益」尊重。台北市政府這個主張真令人尊敬。但若看一下台北市文化局105年決算書,對私有古蹟的補助是經常門316萬元,資本門1000萬元。但對公有古蹟的補助卻高達4億4千萬元。不知道台北市私有古蹟所有權人是否都因為家道殷實而大多無須補助?若如此,則台北市政府何須費心替私有古蹟所有權人爭取全額補助或補償?

圖 / 張心華

其六、關於「專業審議」、「公開透明」、「利益迴避」等議題,台北市政府稱「係由臺北市文資審議委員會開啟先河,自104年10月15日第73次起,即已率全國之先將審議過程公開透明,全程開放民眾旁聽,並提供民眾表達對文化資產保存議題之想法及建議。」這又是一項令人尊敬的作為。只是,如果台北市政府尊重「專業審議」,就不會出現三井倉庫案審議時,幾位文資委員抗議主席不尊重專業而逕行「達成共識」。如果台北市政府「公開透明」的話,就不會出現社會大眾無從得知文資案將被拆除的消息,例如三井倉庫案將被拆除的消息,是許淑華市議員臉書發起搶救運動,消息才曝光。(見《關鍵評論》2016/10/19)如果台北市政府懂得「利益迴避」的話,三井倉庫審議怎能由副市長強勢主導?而所謂的「全程開放民眾旁聽」,是包括委員實質討論與具名表決之時嗎?

其七,關於中央部會所屬文化資產保存問題。台北市政府點出了公部門經常未編列預算善盡保存所屬文化資產之責的問題。如果台北市政府文化局有全程認真參與全國文化會議的話,就應該知道鄭麗君部長正透過行政院文化會報、文化基本法制定、及部會首長對話,努力要讓各部會編列預算保存所屬文化資產。當然,台北市政府如果依照其所說的動用文資法第28條、106條,對沒有善盡保存所屬文化資產之責的部會予以裁罰,那麼,柯文哲市長的魄力與勇氣應該更令人敬佩吧。

其八,台北市政府責備文化部沒有動用新版文資法第21條第3項規定:「公有之古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群及其所定著之土地,除政府機關(構)使用者外,得由主管機關辦理無償撥用。」去從台鐵局取得國定古蹟台北機廠;卻竟然編列一年將近6億之租金向臺鐵局租用。如果文化資產主管機關想要無償撥用公有古蹟就可遂意為之,那麼,台北市政府應該可輕易地從國防部手上取得台北市轄內所有眷村的建物與土地吧。

其九,關於台北市政府抱怨文化部不支援文化資產保存經費。從我多年在中央審查文化資產計畫案的經驗,台北市政府是最不向文化部申請經費的地方政府。經請教台北市文化局朋友,何以不申請文化部計畫經費,所得到的回答都是「自己的經費已經很充足了」。台北市政府如此寬列文化資保存經費(105年的決算是4億5千多萬元),真是令人敬佩。(在鄭麗君部長上任之前,文化部文資局一年的古蹟修復經費才約略3億元)就以文化部編列67億元的「再造歷史現場專案計畫」來看,台北市政府在第一階段並未提出計畫申請。其後在文化部邀約及吳思瑤立委的推動下,才提出北投中心新村案;否則,不管此案是1億元或2億元,市政府都不看在眼裡吧。

其十,關於成立文化資產專責單位問題,台北市政府要求文化部應該協助地方政府解決文資專責機構位階問題。嗯,看起來認真進行文化資產保存工作的台南市文化資產管理處、台中市文化資產處、屏東縣文化資產保護所等只能是二級單位,應該都很委屈吧。

其十一,台北市政府引用文資法法條錯誤。台北市政府新聞稿多次引用新版文資法第15條來談「浮濫提報致使人力負擔增加」及「進入審議後為暫定古蹟的配套為何」等命題。但是,文資法第15條是關於年逾50年的公有建築在處分前應先進行文資價值審議事宜;台北市政府所談的提報問題,應該引用第14條。

其十二,關於台北市政府質問何謂「系統性保存」?如果台北市政府文化局有全程認真地參與全國文化會議,就不會問這個問題了。

總括上述,台北市政府的「八問」,提出許多令人省思的文化資產保存問題。期待後續台北市政府能積極參與鄭麗君部長宣示辦理的「全國文化資產會議」以進行「對話討論」,並請台北市選出的立法委員積極地進行文資法修訂事宜,相信台灣文化資產保存將能在台北市政府「專業審議」、「公開透明」、「利益迴避」及「寬列文資經費」的帶領下開出新局。

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