土徵, 都更

都市計畫容不下我家?塭仔圳公辦市地重劃爭議整理

文/公庫實習記者 林庭葦

2017年7月23日下午,塭仔圳反迫遷連線於輔仁大學舉辦「反迫遷!反炒房!塭仔圳〈蜃樓海市〉放映會」,活動中放映影片諷刺新北市「炒房導向」的都市發展想像,並舉行居民座談。居民表示,自去(2016)年內政部退回重劃案,並建議新北市政府修改計畫以來,從未收到任何說明會或協調會的通知,也不見政府和居民展開協商。

為配合新北市政府都市計畫,塭仔圳公辦市地重劃計畫的開發面積高達428公頃,以輔仁大學為中心向南北擴展,橫跨新北市新莊區、泰山區等地,一旦啟動土地重劃程序,影響範圍將相當廣泛。2015年以來,塭仔圳居民便訴求暫緩並重新檢討計畫,但政府與居民之間始終沒有達到共識,重劃程序持續停擺。

塭仔圳一帶 新北市政府早有意開發

塭仔圳位於新北市新莊區和泰山區交界,早期為淡水河洪水平原管制區。由於長期禁、限建的緣故,在當地可以看到許多低矮房舍形成的聚落,以及數千家因都市擴張而搬遷到都會區邊緣、矗立於農地上的鐵皮工廠

1990年代,「台北地區防洪計畫」第三期工程完工後,塭仔圳地區不再具有防洪功能,政府便有意將此處納入都市計畫進行開發。1998年,新北市政府提出「變更新莊都市計畫(塭仔圳地區)(三期防洪拆遷安置方案)主要計畫」及「變更泰山都市計畫(塭仔圳地區)(三期防洪拆遷安置方案)主要計畫」,欲開發此地區。原先市政府計畫以「區段徵收」的方式取得土地,卻受到當地居民的強烈反彈;之後開放民間進行「自辦市地重劃」,又因施行不易而放棄。最終,新北市政府改以「公辦市地重劃」的方式進行開發,並於2015年通過都市計畫主要計畫。

公庫報導│新莊塭仔圳都更案成僵局 拆遷戶赴國民黨部抗議朱立倫

這個都市計畫究竟有什麼樣的問題,因而引發當地居民反彈呢?

綜觀整個都市計畫,塭仔圳地區約有四成左右的面積被規劃為住宅區。根據內政部不動產資訊平台於2016年的統計,新北市是全台「新建待售餘屋」數量最多的縣市,又為何還需要如此大面積的住宅區?這樣的規劃是否符合當地居民的實際需求?2015年6月8日,塭仔圳地區的美華新村自救會居民第一次前往新北市議會陳情時,便希望能適度保留在地特色,將美華新村與當地信仰中心北巡聖安宮排除於重劃範圍之外,而非一味興建商辦或住宅大樓。時任台灣綠黨秘書長的許博任也質疑,政府將安居樂業的社區剷除,改建成不知道有沒有人會進駐的住宅區,並非合理的都市計畫。

公庫報導│美華新村控重劃滅村 要新北市府檢討塭仔圳重劃案

除此之外,塭仔圳地區約有6000多家工廠,工業使用部分超過總面積33%,但根據「變更新莊都市計畫(塭仔圳地區)主要計畫(第一次通盤檢討)案計畫書」,整個重劃區僅規劃了不到2%的工業區。重劃範圍內的居民與工廠中小企業主擔憂,一旦計畫通過,將導致數千家工廠無處落腳、上萬名工廠員工失業。

都市計畫與塭仔圳重劃案有什麼關係?

市地重劃並非憑空出現,而是落實都市計畫規劃內容的一種方式;換句話說,若要辦理市地重劃,則必須先有都市計畫作為依據。

都市計畫依照位階與詳細程度,分為主要計畫與細部計畫。「主要計畫」為都市發展的指導性計畫,具有綜合性、一般性、長期性及全盤性等特質,須針對當地人口趨勢、經濟發展、自然環境等狀況進行調查分析;「細部計畫」則為主要計畫範圍內,針對部分地區的詳細計畫,當中須包括土地使用分區、財務計畫、道路系統與地區性公共設施等規劃,具有執行性、具體性、中短期性及局部性等特質。

另外,因都市計畫涉及土地使用分區的變更,所以政府必須取得土地來配合都市計畫進行開發。目前常見的做法,包括「一般徵收」、「區段徵收」及「市地重劃」三種,而市地重劃又細分為「民間自辦」與政府主導的「公辦」兩類。本次發生爭議的塭仔圳重劃案,則屬於當中的「公辦市地重劃」。

市地重劃是在既有都市計畫的規劃下,將區域內的畸零土地重新整併、調整土地使用分區並增加公共設施,再分配回去給土地所有權人。重劃範圍內的道路、公園等公共設施工程費用,則由參加重劃的土地所有權人共同負擔——也就是說,重劃區內的地主,都必須付出一定比例的土地來負擔重劃所需的成本。

根據《平均地權條例》第60條的規定,共同負擔之土地面積以不超過45%為限,所以每人至少能配回55%的土地;然而,如果應配回的土地未達「最小分配面積標準」,就將以現金補償。也因為重劃的邏輯是地主與政府共同負擔成本、共享利益,所以政府並不用對拆遷民居負起安置責任。

重劃配地規則迫遷合法住宅居民 工廠安置方案不合身?

塭仔圳重劃案最大的爭點之一,在於大部分的居民擁有的土地面積不夠大,經過最小分配面積公式的計算後,不容易達到配地標準。以在塭仔圳地區居住超過五十年、有著45戶人家的聚落「美華新村」為例,在現行重劃制度下,平均每戶15坪的美華新村居民,重劃後只剩下7坪左右的土地,幾乎很難達到最小分配面積。若持地達不到最小分配面積、無法配回土地,最後便只能領取補償金另覓去處。美華新村自救會的居民指出,政府畫的大餅看得到、吃不到,大部分的人辛苦一輩子只有一間房子,老了又面臨拆遷,已經付不起房貸另外購屋。

公庫報導│新莊泰山居民抗議塭仔圳計劃 控「大埔事件、新莊再現」

2015年,塭仔圳居民對市地重劃案展開抗爭後,新北市城鄉局曾於2015、2016年間召開多次協調會,希望解決住戶遭迫遷以及工廠安置的問題。不過在協調會上,面對居民希望將部分住戶排除於重劃之外的訴求,當時的新北市城鄉局副局長張溫德表示,參與重劃之後,地主雖然僅能領回60%左右的土地,但容積率會提高、重劃後屋舍的價值也會提升,他更強調「唯一的影響,只是民眾需要在重劃期間暫時搬遷至他處」。張溫德的說法,遭居民批評「跳針」,認為政府不斷強調重劃有助於帶動地方發展,卻忽略有許多居民持地面積不夠大、重劃後將無法配回土地的問題。

公庫報導│新莊塭仔圳市地重劃協調會 居民籲退回重劃、捍衛居住權

另外,在工廠安置問題方面,工廠經營者訴求「無縫安置」;不過新北市政府所媒合的安置地點,如桃園、新店等地,也被居民認為離原本的工廠所在地過於遙遠。工廠經營者擔憂,如此一來將造成當地上下游產業鏈斷裂,也無法解決在地員工失業等問題;即便是地點較可行的五股,在新北市的規劃下卻至少要等到2022年才能搬遷進去,安置方案因而遭批緩不濟急。最終,工廠安置問題仍懸而未決。

誰的都市計畫?民眾參與機制失能的制度

塭仔圳重劃案為何會如此爭議連連?一個都市計畫的內容,包括一地的發展方向、土地利用和重劃範圍,往往是由政府相關部門的專家學者及公務人員共同擬定,等到計畫書出來,才讓民眾提出意見。然而,彼時整個都市計畫早已定型,在地居民的意見往往難以被採納。

2016年3月17日,新北市政府將飽受居民批評的重劃計畫送至內政部地政司預審。同年4月14日,內政部在審議會議中做出結論,協調新北市政府修正重劃計畫、剔除異議民居,並允許「分期分區開發」。此外,新北市政府也強調先通過重劃案、跑完程序,再個別處理爭議住戶。

公庫報導│新莊塭仔圳重劃計畫內政部審議 迫遷居民、工廠要求退回

2016年5月17日,塭仔圳反迫遷連線再度前往新北市政府抗議,質疑新北市強調先通過重劃案、再個別剔除反對者,根本無法解決問題。反迫遷連線成員賈柏楷認為,政府應先全面檢討爭議、修正計畫;若「先通過再補考」、以個案變更的方式處理,只會讓整個案子變成破碎的「補丁式都市計畫」,失去整體規劃的意義。

塭仔圳反迫遷連線也曾質疑,新北市政府號稱會以個案變更的方式排除反對戶,但美華新村與三泰路等住戶所在地已被規劃為30米道路,若在不修改計畫的狀況下進行分期分區開發,難道路線將會配合住戶而大轉彎?居民對於新北市府未將不願納入重劃之住戶具體排除於市地重劃範圍外,仍列入重劃負擔與財務計算中,也擔憂居住權沒有保障,未來仍可能遭到迫遷。

公庫報導│憂「塭仔圳計畫」分期分區開發 反迫遷連線:應重做都市計畫

受迫遷戶的擔憂,顯示出都市計畫擬定程序的缺陷——法律上,民眾的意見「僅供參考」,對於政府機關的最後決策並沒有實質約束力。根據《都市計畫法》第19條,主要計畫擬定後、送該管政府的都市計畫委員會審議前,應先於該縣、市政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽三十天,並舉行說明會;公開展覽期間,任何公民或團體皆可以書面提出意見供審議委員會「參考」。

除此之外,在重劃案進行公開展覽和舉辦說明會的過程中,時常有未妥善通知所有受影響戶的問題,也因此被批評損害居民的權益。根據塭仔圳反迫遷連線的訪調,許多居民表示所謂的「公開展覽」,僅是將重劃案張貼在區公所外的公布欄三十天,有許多人甚至沒有收到通知土地所有權人的文件,導致他們錯過可以表達意見的時機。

難以看見在地居民需求的城市發展想像

塭仔圳公辦市地重劃案中的諸多爭點,源於政府對地方發展的想像及規劃,缺乏在地居民實質的意見參與,儘管塭仔圳在地百餘戶居民與上千家自營業者曾多次在說明會、協調會上表達反對立場,但新北市政府仍強調「先將程序走完」,因此在未與居民取得共識的狀況下便將計畫書送審。7月23日的放映活動上,塭仔圳居民無奈地說,如今內政部退回重劃計畫已一年多,始終不見新北市政府檢討並修改計畫或者出面與住戶溝通協商,程序就此停滯。塭仔圳迫遷危機何時能解除,目前仍是未知數。

燦爛時光會客室│《燦爛時光會客室》第九十七集:我的家在哪? 塭仔圳重劃風波

標籤:, ,